„Geschenke“ von Gemeinden an ukrainische Städte

Der russische Angriffskrieg auf die Ukraine seit Februar 2022 hat zu einer großen Solidarität in Deutschland geführt. Viele Menschen haben vor allem in den ersten Monaten des Kriegs privat gespendet. Und bis heute engagieren sich Kommunen, indem sie ausgediente Fahrzeuge und aus dem eigenen Vermögen stammende Gegenstände und Materialien in vom Krieg gebeutelte ukrainische Städte spenden. Häufig geschieht dies im Rahmen von Städtepartnerschaften, die vielfach erst im Jahr 2022 auf einen Appell durch Bundespräsident Frank-Walter Steinmeier und den ukrainischen Präsidenten Wolodymyr Selenskyj entstanden sind.^[1] Dabei stellt sich jedoch abseits pragmatischer Erwägungen die kommunalrechtliche Frage: Darf eine Gemeinde einzelne Vermögensgegenstände überhaupt an ausländische Städte übertragen?

Grundsätzlich hat die Gemeinde ihr eigenes Vermögen pfleglich und wirtschaftlich zu verwalten, wie es in § 108 Abs. 2 Hessische Gemeindeordnung (HGO) heißt. Benötigt sie ihr Vermögen in absehbarer Zeit nicht mehr, darf sie es veräußern (§ 109 Abs. 1 Satz 1 HGO). Ob eine Gemeinde einen Vermögensgegenstand nicht mehr benötigt, ist in der Regel eine subjektiv zu beantwortende Frage – besonders bei freiwilligen Aufgaben. Es steht ihr daher ein weiter Einschätzungsspielraum zu.^[2] Freiwillig sind dabei all jene Aufgaben, die durch die Gemeinde nicht gesetzlich zu erbringen sind, zum Beispiel die Unterhaltung von Büchereien, Museen oder Schwimmbäder. Gesetzlich vorgeschrieben sind beispielsweise die Abfallentsorgung (§ 1 Abs. 1 Hessisches Ausführungsgesetz zum Kreislaufwirtschaftsgesetz) und die Unterhaltung einer Feuerwehr (§§ 3, 7 Hessisches Brand- und Katastrophenschutzgesetz).

Als Regelfall sieht § 109 Abs. 1 Satz 2 HGO vor, dass Vermögensgegenstände nur zu ihrem vollen Wert veräußert werden dürfen. Unter dem „vollen Wert“ ist gemäß Hinweis Nr. 3 zu § 109 HGO der am „Markt erzielbare Verkaufspreis“ gemeint.^[3] Dabei muss die Gemeinde grundsätzlich aber auch Angebote ausschöpfen, die – etwa bei Grundstücksgeschäften – über dem Verkehrswert liegen,^[4] ohne dass daraus eine Verpflichtung entstünde, stets dem höchsten Gebot den Zuschlag zu erteilen.^[5]

Abweichend ermöglicht § 109 Abs. 3 Satz 1 HGO im öffentlichen Interesse, Vermögensgegenstände unterhalb des vollen Werts zu veräußern. Was unter das öffentliche Interesse fällt, ist im Hinweis Nr. 3 zu § 109 HGO exemplarisch definiert worden:

Die Ausnahme nach § 109 Abs. 3 Satz 1 HGO betrifft folglich vor allem Sachverhalte, in denen der Erwerber anstelle der Gemeinde Aufgaben erfüllt.^[7]

Rechtlich begründet wird die unentgeltliche Überlassung von ausgemusterten Fahrzeugen oder Geräten an die Partnerstadt im dringenden öffentlichen Interesse im Wege der humanitären Auslandshilfe gemäß § 109 Abs. 3 HGO.^[8]

Zunächst interessant an der Begründung ist das Wort „Ausmusterung“. Damit dürfte gemeint sein, bestehendes Gemeindevermögen aus dem laufenden Betrieb zu nehmen, etwa weil die Fahrzeuge oder Geräte haushälterisch abgeschrieben und/oder ihre nach deutschem Recht vorgesehene Lebenszeit erreicht haben. Denkbar ist jedoch auch, dass die Fahrzeuge oder Geräte durch neuere Modelle ersetzt wurden, obwohl sie grundsätzlich hätten noch eingesetzt werden können. Insoweit ist auf den bereits oben genannten Ermessensspielraum der Gemeinde abzustellen, die entscheidet, ob sie einen Vermögensgegenstand weiterhin benötigt oder nicht. Im Ergebnis bedeutet „ausmustern“, dass die Gemeinde die Fahrzeuge und Geräte nicht mehr benötigt.

Fraglich ist indes, ob § 109 Abs. 3 HGO auch die „unentgeltliche Überlassung“ an ausländische Partnerstädte erfasst. Denn die Systematik dieser Norm sieht zwar eine Veräußerung unterhalb des vollen Verkehrswerts vor. Eine Spende an eine ukrainische Partnerstadt erfüllt jedoch nach hiesiger Ansicht nicht mehr den Tatbestand einer Veräußerung, sondern vielmehr den einer Schenkung. Eine Schenkung ist weder durch den Wortlaut noch den Telos des § 109 Abs. 3 HGO gedeckt.^[9] Dies untermauert eine ältere Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs (BGH), wonach „der Staat (die staatliche Verwaltung) kein Recht zu ‚Geschenken‘ hat, dass er nichts verschenken darf“.^[10] Aus der BGH-Rechtsprechung folgt zwar kein Totalverbot, jedoch ist jeweils ein öffentlicher Zweck notwendig.

Infrage kommen könnte daher, den § 109 Abs. 3 Satz 1 HGO argumentativ im Lichte der kommunalen Entwicklungszusammenarbeit (KEZ) auszulegen. Bei der KEZ handelt es sich originär um Maßnahmen der kommunalen Familie, um beim Aufbau demokratischer, selbstverwalteter und damit bürgernaher Strukturen in Entwicklungsländern zu unterstützen.^[11] Die KEZ ist zwar nicht ausdrücklich im Gesetz normiert, zugleich jedoch anerkannt: So äußerten sich sowohl 2019 die Innenministerkonferenz positiv zur KEZ^[12] wie auch bereits in zwei Beschlüssen der Deutsche Bundestag^[13]. Außerdem ließe sich die KEZ verfassungsrechtlich auf die sich aus dem Grundgesetz ergebenden Staatsziele stützen, den Frieden und die internationale Zusammenarbeit im Sinne der Völkerverständigung zu stärken.^[14] Die Überlassung von Vermögensgegenständen dient dabei dem Ziel, ein Volk in der Not zu unterstützen, damit dieses seine Strukturen aufrecht erhalten kann, womit der öffentliche Zweck vertretbar bejaht werden kann.

Soweit diese humanitäre Auslandshilfe im Verhältnis zur – vor allem finanziellen – Leistungsfähigkeit der Gemeinde erbracht wird und gerade nicht die Gemeinde darin einschränkt, ihre Pflichtaufgaben zu erfüllen, spricht nach hier vertretener Ansicht rechtlich nichts dagegen.

Schließlich stellt sich noch die Frage, welches kommunale Organ zuständig ist, um darüber zu entscheiden, ob gemeindliches Vermögen an ukrainische Partnerstädte verschenkt wird. In § 109 Abs. 3 Satz 2 HGO ist geregelt, dass bei der Nutzungsüberlassung der Gemeindevorstand das zuständige Organ ist. Bei an die Ukraine zu verschenkende Fahrzeuge und Geräte handelt es sich jedoch nicht um eine Nutzungsüberlassung wie beispielsweise bei einem Dienstfahrzeug an den Bürgermeister, sondern um eine dauerhafte Eigentumsübertragung an eine ausländische öffentliche Stelle.

Daraus folgt jedoch nicht, dass die Gemeindevertretung stets zuständig ist. Es kommt vielmehr darauf an, ob der Wert des Vermögensgegenstands unter die „laufende Verwaltung“ (§ 66 Abs. 1 Satz 2 HGO) zu subsumieren ist oder nicht. Der Gemeindevorstand wäre zuständig, wenn der Wert des Vermögensgegenstands nach Größe und Finanzkraft der Gemeinde von sachlich weniger erheblicher Bedeutung ist.^[15] Bei kleineren oder finanzschwachen Gemeinden dürfte daher im Ergebnis gerade bei teuren Fahrzeugen wie Feuerwehrfahrzeugen eine Zuständigkeit der Gemeindevertretung vorliegen als bei größeren beziehungsweise finanzstärkeren Gemeinden; es kommt auf den Einzelfall an. Da ukrainische Partnerstädte häufig auf teurere Fahrzeuge und Geräte angewiesen sind – wie Busse, Minibagger, Müllwagen, Schneeräum- und Streufahrzeuge –,^[16] dürfte in der Praxis regelmäßig die Gemeindevertretung zu konsultieren sein. Ergänzend spricht für eine Entscheidung durch die Gemeindevertretung das Argument, dass es sich bei einer humanitären Auslandshilfe um einen Sachverhalt handelt, der von grundsätzlicher Bedeutung ist. Soweit eine Gemeinde also nicht bloß einmalig und in geringer Anzahl günstige Gegenstände verschenkt, sollte die Gemeindevertretung entscheiden.

Die Gemeinde darf grundsätzlich Gemeindevermögen ins Ausland unentgeltlich übertragen. Voraussetzung ist jedoch, dass dies in einem entwicklungspolitischen oder humanitären Kontext passiert – wie beispielsweise in der Ukraine, die sich im Kriegszustand befindet und deshalb auf ausländische Unterstützung angewiesen ist. Außerdem muss es sich um Vermögen wie Fahrzeuge oder Gegenstände handeln, die die Gemeinde nicht mehr benötigt, um ihre (vor allem pflichtigen) Aufgaben wahrnehmen zu können. Das Verschenken neuer Fahrzeuge ist von § 109 Abs. 3 HGO nicht mehr gedeckt. Zuständig dürfte regelmäßig die Gemeindevertretung sein.