Wer organisiert die Verwaltung?

In den hessischen Städten und Gemeinden obliegt es gemäß § 70 Abs. 1 Satz 2 Hessische Gemeindeordnung (HGO) allein dem Bürgermeister, für den Ablauf der Verwaltungsgeschäfte zu sorgen und die Aufbauorganisation zu regeln. Hierzu gehört, die vom Gemeindevorstand eingestellten Gemeindebediensteten einzusetzen – das bedeutet, ihnen Aufgaben zuzuweisen.^[1] Daneben ist der Bürgermeister gemäß § 73 Abs. 2 Satz 1 HGO Dienstvorgesetzter aller Beamten und Arbeitnehmer der Gemeinde. Aus dieser Doppelstellung – Organisationsgewalt einerseits, Dienstaufsicht andererseits – ergibt sich die zentrale Verantwortung des Bürgermeisters für die personelle und organisatorische Steuerung der Verwaltung. All dies gilt entsprechend für Landkreise, in denen nach § 44 Abs. 1 Satz 2 Hessische Landkreisordnung der Landrat über die Ablauf- und Aufbauorganisation entscheidet.

Zugleich nimmt der Personalrat die ihm gesetzlich übertragene Aufgabe wahr, die Interessen der kommunalen Beschäftigten zu vertreten. Das institutionelle Mitbestimmungsrecht der Beschäftigten ist in Art. 37 Hessische Verfassung verfassungsrechtlich verankert. Das Hessische Personalvertretungsgesetz (HPVG) räumt dem Personalrat hierfür zahlreiche Beteiligungsrechte ein: So bestimmt er gemäß § 75 HPVG unter anderem bei Neueinstellungen ebenso mit wie bei Kündigungen, außerdem wirkt er gemäß § 78 HPVG bei verschiedenen Steuerungsmaßnahmen mit.

Damit besteht ein potentielles Spannungsfeld zwischen Bürgermeister als Dienststellenleiter (§ 6 HPVG), dem allein die HGO das Recht zuweist, die Ablauf- und Aufbauorganisation zu regeln, und dem Personalrat. Nachfolgend wird untersucht, wie diese Abgrenzungsfrage rechtlich und in der Verwaltungspraxis zu lösen ist.

Das dem Bürgermeister durch § 70 Abs. 1 Satz 2 HGO verliehene Recht bedeutet, dass alleine er die Ablauf- und Aufbauorganisation bestimmt. Die Gemeindevertretung kann gemäß § 51 Nr. 1 HGO zwar allgemeine Grundsätze bestimmen, nach denen die Verwaltung geführt werden soll. Bereits die Worte „allgemein“ und „Grundsätze“ deuten jedoch darauf hin, dass sich die Gemeindevertreter auf Fragen beschränken müssen, die über den Einzelfall hinausgehen. Es muss sich vielmehr um allgemeine Richtlinien handeln.^[2]

Wird einem einzelnen Gemeindebediensteten bestimmte Aufgaben übertragen, liegt eine Einzelfallentscheidung vor, die nicht durch die allgemeinen Grundsätze nach § 51 Nr. 1 HGO determiniert werden. Vielmehr entscheidet der Bürgermeister dies im Rahmen seines Rechts, die Ablauforganisation zu bestimmen. Ähnliches gilt, soweit Verwaltungsbereiche neu organisiert werden: Welche Aufgaben in welchen Fachbereichen, Referaten oder Sachgebieten wahrgenommen werden – das sind stets organisationsrechtliche Strukturentscheidungen. Damit obliegt es allein dem Bürgermeister, die organisatorische Gliederung der Verwaltung (Organigramm) festzulegen.

Er hat dabei allerdings zwei Aspekte zu berücksichtigen: 1. Er kann nur jenes Personal einsetzen, das vom Gemeindevorstand eingestellt wurde und für das die Gemeindevertretung im Rahmen des Haushalts Stellen genehmigt hat. 2. Außerdem müssen die Beschäftigten entsprechend ihres Amtes (Beamte) bzw. ihrer Eingruppierung (Tarifbeschäftigte) angemessen beschäftigt werden.

Die Beschäftigten einer Verwaltung wählen sich eine Personalvertretung – den Personalrat. Dieser arbeitet gemäß § 2 HPVG vertrauensvoll mit der Dienststelle zusammen. Beide haben das Wohl der Beschäftigten und die Erfüllung der ihr obliegenden Aufgaben in ihre Erwägungen einzubeziehen.

Dem Personalrat obliegt es im Besonderen, darauf zu achten, dass die Dienststelle die zugunsten der Beschäftigten geltenden Gesetze, Rechtsnormen und Verträge einhält (§ 60 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 HPVG). Er nimmt Anregungen und Beschwerden der Beschäftigten auf und soll versuchen, diese im Dialog mit der Dienststellenleitung zu erledigen (§ 60 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 HPVG).

Zudem ist der Personalrat in vielen personellen Einzelmaßnahmen wie Beförderungen, Einstellungen und Kündigungen zu beteiligen (§ 75 HPVG).

Das HPVG kennt insgesamt drei Beteiligungsformen des Personalrats: Die Mitbestimmung (§§ 66 ff. HPVG), die Mitwirkung (§ 73 HPVG) und die Anhörung (§ 74 HPVG).

Die stärkste Beteiligung ist die Mitbestimmung. Die Dienststelle muss den Personalrat rechtzeitig und umfassend informieren und ihn gleichberechtigt an Entscheidungen beteiligen. Eine mitbestimmungspflichtige Maßnahme kann nur umgesetzt werden, wenn der Personalrat zustimmt.

Die Mitwirkung ist eine schwächere Beteiligungsform. Sie sieht zwar vor, dass der Personalrat eingebunden wird. Lehnt die Dienststelle mögliche Bedenken des Personalrats jedoch ab, muss sie dies lediglich begründen (§ 73 Abs. 3 HPVG).

Die schwächste Beteiligungsform ist die Anhörung: Die Dienststelle muss dem Personalrat lediglich ausreichend Zeit einräumen, um sich zu einer beabsichtigten Maßnahme der Dienststelle zu äußern.

Neben den drei Beteiligungsformen besteht mit dem Monatsgespräch (§ 62 HPVG) ein gesetzlich vorgeschriebenes Erörterungsforum. In diesem monatlich zwischen Dienststellenleitung und Personalrat stattfindenden Gespräch sind beabsichtigte Maßnahmen, die der Beteiligung unterliegen, rechtzeitig und eingehend mit dem Personalrat zu erörtern; dies umfasst beteiligungspflichtige Organisationsmaßnahmen, die die Dienststelle im Monatsgespräch frühzeitig ankündigen soll. All dies ersetzt jedoch weder die Mitbestimmung, Mitwirkung noch die Anhörung. Außerdem sollen alle Vorgänge, die die Beschäftigten wesentlich berühren, im Monatsgespräch thematisiert werden.

Werden einem einzelnen Gemeindebediensteten bestimmte Aufgaben übertragen oder entzogen, so handelt es sich per Definition um eine personelle Einzelmaßnahme. Bei personellen Maßnahmen sieht § 75 HPVG grundsätzlich zahlreiche Beteiligungsformen des Personalrats vor. Es gibt zwei denkbare Konstellationen, in denen der Personalrat ausdrücklich mitbestimmt: 1. Dem Bediensteten wird eine höher oder niedriger zu bewertende Tätigkeit übertragen (§ 75 Abs. 1 Nr. 3 bzw. § 75 Abs. 2 Nr. 3 HPVG). 2. Der Bedienstete soll zu einer anderen Dienststelle versetzt werden (§ 75 Abs. 1 Nr. 4 bzw. § 75 Abs. 2 Nr. 4 HPVG). Keine Beteiligungsform des Personalrats sieht das HPVG vor, wenn der Bedienstete eine gleich zu seiner bisherigen Einstufung zu bewertende Tätigkeit wahrnehmen soll und er innerhalb derselben Dienststelle umgesetzt wird.

Der bloße interne Neuzuschnitt des Organigramms erfüllt regelmäßig kein Beteiligungsrecht des Personalrats. Jedenfalls wird keiner der in § 78 HPVG vorgesehenen Tatbestände erfüllt. Anders ist dies lediglich dann, wenn völlig neue Dienststellen geschaffen oder bestehende aufgelöst, eingeschränkt oder verlagert werden; gleiches gilt, sofern dies wesentliche Teile einer Dienststelle betrifft (§ 78 Abs. 2 Nr. 10 HPVG). Darunter fällt beispielsweise, wenn Aufgaben in einen Eigenbetrieb verlagert werden - oder umgekehrt.

Fraglich ist, wie diese Abgrenzungsfragen gelöst werden können. Einen Lösungsansatz bietet § 2 HPVG mit der vertrauensvollen Zusammenarbeit zwischen Dienststelle und Personalrat.

Bei der vertrauensvollen Zusammenarbeit handelt es sich um ein gesetzliches Gebot und um eine Art Generalklausel.^[3] Durch das Gebot der vertrauensvollen Zusammenarbeit werden zwar die formellen Beteiligungsformen nicht erweitert; der Personalrat kann hieraus folglich kein zusätzliches Mitbestimmungsrecht ableiten.^[4] Allerdings konkretisiert das HPVG diesen Grundsatz an mehreren Stellen zu Erörterungs- und Unterrichtungspflichten der Dienststellenleitung, die ebenfalls dort greifen, wo keine förmliche Beteiligung vorgesehen ist. Für den Personalrat als Interessenvertretung^[5] der Beschäftigten ergibt sich dadurch der Vorteil, über strategische Entscheidungen frühzeitig informiert zu werden und somit einen breiten Überblick über Veränderungen in der Dienststelle zu erhalten.

Konkretisiert wird das Gebot der vertrauensvollen Zusammenarbeit dadurch, wie das Monatsgespräch ausgestaltet ist. In § 62 Abs. 1 Satz 3 HPVG heißt es:

Für die hier untersuchten Konstellationen – in denen das HPVG gerade keine Beteiligungspflicht vorsieht – ist allein § 62 Abs. 1 Satz 3 HPVG einschlägig. Satz 4 derselben Norm erfasst hingegen nur Organisationsentscheidungen, die beteiligungspflichtige Folgemaßnahmen auslösen, und damit eine andere Fallgruppe.

Es kommt demnach darauf an, was „wesentlich“ ist.

Das Wort „wesentlich“ bedeutet den Kern einer Sache ausmachend und daher von entscheidender Bedeutung.^[6] Es muss sich demnach um besondere Beratungspunkte handeln,^[7] die ihrer Bedeutung nach über gelegentliche, nebensächliche oder wiederkehrende Themen hinausgehen. Dies ergibt sich nach der hier vertretenen Ansicht etwa aus der Anzahl der Betroffenen, der Tiefe des Eingriffs oder der strukturellen Bedeutung der Maßnahme.

Bei einer einfachen Umsetzung eines einzelnen Beschäftigten dürfte die Wesentlichkeit für die Beschäftigten (als Kollektiv) in der Regel nicht gegeben sein. Primäre Aufgabe des Personalrats ist es nicht, dem einzelnen Beschäftigten zu seinem Recht zu verhelfen; hierfür stehen diesem arbeits- bzw. dienstrechtlich eigene Rechtsbehelfe zur Verfügung. Vielmehr obliegt es dem Personalrat, das Gesamtgefüge, das heißt die Interessen aller Beschäftigten im Auge zu behalten.^[8] Am ehesten dürften Einzelfallentscheidungen noch unter den Wesentlichkeitsbegriff fallen, sofern eine bestimmte Personalie wegen ihrer strukturellen Bedeutung bereits in den vergangenen Monaten mehrfach zwischen Dienststellenleitung und Personalrat erörtert wurde. Denkbar sind zudem Fälle hervorgehobener Positionen, beispielsweise wenn eine zentrale Fachbereichsleiterstelle besetzt wird. Diese verfügt über eine normalerweise große Personalverantwortung und ist in wichtigen Entscheidungen eingebunden, die kollektiv mindestens weite Teile der Verwaltung betreffen.

Der typische Fall für einen „wesentlichen“ Vorgang dürfte eine organisatorische Änderung sein, wenn das Organigramm an mehreren Stellen geändert wird, etwa indem innerhalb derselben Dienststelle bestehende Sachgebiete zusammengeführt oder neue geschaffen werden.

Aufzulösen ist demnach das Spannungsverhältnis mit einer Informationsweitergabe an den Personalrat. Idealerweise erfolgt dies im Rahmen des turnusgemäßen Monatsgesprächs. Es dürfte dabei genügen, wenn dem Personalrat die wichtigen geplanten Organisationsänderungen erläutert werden. Ein darüber hinausgehendes Mitbestimmungs- oder Mitwirkungsrecht besteht nicht.

Das Monatsgespräch findet mindestens einmal im Monat statt, kann jedoch häufiger als einmal durchgeführt werden.^[9] Soweit sich Organisationsänderungen - oder ausnahmsweise wichtige personelle Einzelfälle – ergeben, kann deshalb auch kurzfristig ein Gespräch mit dem Personalrat stattfinden, ohne streng auf den monatlichen Turnus zu achten. Findet sich jedoch kurzfristig kein Termin, bietet sich alternativ die schriftliche Information an. Eine mündliche Information des Personalratsvorsitzenden indes dürfte nicht ausreichen, da der Vorsitzende des Personalrats zwar den Personalrat leitet und nach außen vertritt, jedoch alleine nicht die Informationsrechte des Personalgremiums in Gänze wahrnehmen kann.^[10]

Fehlende Informationsweitergaben machen die Entscheidung des Bürgermeisters nicht unwirksam. Der Personalrat kann jedoch die Verletzung der Erörterungspflicht aus § 62 Abs. 1 Satz 3 HPVG im Wege des personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahrens nach § 106 Abs. 3 HPVG geltend machen. Dies zu überwachen ist im Übrigen selbst Aufgabe des Personalrats gemäß § 60 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 HPVG.

Es obliegt dem Bürgermeister in Gemeinden und dem Landrat in Landkreisen als Dienststellenleitung, Organisationsentscheidungen zu treffen. Hierzu gehört es, die Aufbauorganisation der Verwaltung zu regeln und das Organigramm aufzustellen. Außerdem weist die Dienststellenleitung den Beschäftigten ihre Aufgaben zu. Dies korrespondiert mit den Aufgaben des Personalrats, der als Interessenvertretung aller Beschäftigten agiert.

Mit Ausnahme der in §§ 75, 78 HPVG geregelten Beteiligungstatbestände unterliegen die meisten Organisationsentscheidungen weder der Mitbestimmung noch der Mitwirkung oder Anhörung. Der Personalrat bestimmt folglich weder mit noch wirkt er an ihnen mit. Ebenso wenig ist er vorher anzuhören. Gleichwohl ergibt sich aus dem Gebot der vertrauensvollen Zusammenarbeit und den Vorgaben des § 62 Abs. 1 Satz 3 HPVG ein Informationsrecht des Personalrats in allen Vorgängen, die die Beschäftigten wesentlich berühren. Soweit die Verwaltungsstruktur verändert wird, etwa durch neue oder geänderte Fachbereiche, handelt es sich regelmäßig um einen wesentlichen Vorgang. Der Personalrat ist daher vor Vollzug der Organisationsentscheidungen im Monatsgespräch durch die Dienststellenleitung zu informieren.