Gemeindevertretung

Schneider, Frederic

1. Einordnung der Gemeindevertretung

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Die Gemeindevertretung ist das oberste Organ der Gemeinde. Sie trifft die wichtigen Entscheidungen der Gemeinde und überwacht die Verwaltung, wie § 9 Hessische Gemeindeordnung (HGO) definiert. Ihre ehrenamtlich tätigen Mitglieder heißen Gemeindevertreter. In den Städten trägt die Gemeindevertretung die Bezeichnung Stadtverordnetenversammlung und ihre Mitglieder heißen Stadtverordnete. In den Landkreise wiheißt das Pendant dazu Kreistag.

2

Die Mitglieder der Gemeindevertretung bilden eine Volksvertretung, da sie von den Bürgern der Gemeinde gewählt werden, so ausdrücklich Art. 28 Abs. 1 Satz 2 Grundgesetz (GG). Allerdings ist die Gemeindevertretung kein echtes Parlament^[1] wie der Deutsche Bundestag oder der Hessische Landtag. Vielmehr ist sie ein Teil der vollziehenden Gewalt (Exekutive) und ein Verwaltungsorgan. Sie beschließt keine Gesetze, sondern setzt Recht allein durch Satzungen.^[2]

2. Größe der Gemeindevertretung

2.1. Durch das Gesetz vorgesehene Mitgliederzahlen

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Die Größe der Gemeindevertretung richtet sich nach der amtlichen Einwohnerzahl. Dabei beträgt die Mindestanzahl 15 Gemeindevertreter. Die weitere Abstufung ist in § 38 HGO festgelegt:

3.001 bis 5.000 Einwohner: 23 Gemeindevertreter
5.001 bis 10.000 Einwohner: 31 Gemeindevertreter
10.001 bis 25.000 Einwohner: 37 Gemeindevertreter
25.001 bis 50.000 Einwohner: 45 Gemeindevertreter
50.001 bis 100.000 Einwohner: 59 Gemeindevertreter
100.001 bis 250.000 Einwohner: 71 Gemeindevertreter
250.001 bis 500.000 Einwohner: 81 Gemeindevertreter
500.001 bis 1.000.000 Einwohner: 93 Gemeindevertreter
Über 1.000.000 Einwohner: 105 Gemeindevertreter

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Da die Stadt Frankfurt mit knapp 760.000 Einwohnern die größte hessische Gemeinde und die einzige mit über 250.000 Einwohnern ist,^[3] gibt es weder Gemeindevertretungen mit 81 noch mit 105 Mitgliedern. Die Frankfurter Stadtverordnetenversammlung ist die landesweit größte und besteht aus 93 Stadtverordneten^[4].

2.2. Freiwillige Verkleinerung

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Mittels § 38 Abs. 2 HGO ist es möglich, freiwillig die Gemeindevertretung für die Zukunft zu verkleinern. Hierzu kann die Mitgliederzahl in der Hauptsatzung der Gemeinde bis spätestens zwölf Monate vor Ablauf der Wahlzeit geändert werden.

6

Die Änderung ist lediglich bis auf die nächstniedrigere Gruppengröße möglich.

7

Besteht eine Gemeinde beispielsweise aus 12.000 Einwohnern, so gehört sie zur Gruppe 10.001 bis 25.000 Einwohnern mit 37 Gemeindevertretern. Die nächstniedrigere Gruppe umfasst Gemeinden mit 5.001 bis 10.000 Einwohnern und 31 Gemeindevertretern. Daraus folgt: Die Größe der Gemeindevertretung kann von 37 auf 31 Gemeindevertreter verkleinert werden.

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Daneben sieht § 38 Abs. 2 HGO die Möglichkeit vor, auch eine zwischen den beiden Gruppen liegende ungerade Mitgliederzahl zu wählen. In diesem Beispiel sind dies 33 oder 35 Gemeindevertreter. Faktisch sind somit 31, 33, 35 oder 37 Gemeindevertreter möglich.

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Eine Besonderheit gilt für Gemeinden unter 3.000 Einwohnern. Sie können die Mitgliederzahl von 15 auf 13 oder 11 Mitglieder reduzieren.

3. Wahl der Gemeindevertretung

3.1. Wahlgrundsätze

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Die Gemeindevertretung wird alle fünf Jahre im Rahmen der landesweiten allgemeinen Kommunalwahl gewählt (§ 36 HGO). Dabei besitzt jeder Wähler so viele Stimmen, wie die Gemeindevertretung Mitglieder hat. Die Stimmen können kumuliert und panaschiert werden.

3.2. Wahlberechtigung

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Das aktive Wahlrecht, das heißt das Recht, die Gemeindevertretung zu bestimmen, hat zunächst grundsätzlich jeder Deutscher, der volljährig ist.

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Nach Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG muss das Volk in den Gemeinden eine Vertretung haben, die durch Wahlen hervorgegangen ist. Satz zwei konkretisiert den ersten Satz, wonach die verfassungsmäßige Ordnung in den Ländern den Grundsätzen des republikanischen, demokratischen und sozialen Rechtsstaates im Sinne des Grundgesetzes entsprechen muss (Homogenitätsgebot). Nach Art. 20 Abs. 2 Satz 1 GG geht demnach alle Staatsgewalt vom Volke aus. Das Volk besteht aus den deutschen Staatsangehörigen und ihnen nach Art. 116 Abs. 1 GG gleichgestellten Personen.^[5] Die deutsche Staatsangehörigkeit wird auf Grundlage des Staatsangehörigkeitsgesetzes verliehen, beispielsweise durch Geburt oder Erwerb. Der Verfassungsgeber hat sich bewusst dafür entschieden, das für die staatliche Ebene verankerte demokratische Prinzip auch für die Gemeinden auszugestalten.^[6]

13

Daher ist es dem Landesgesetzgeber grundsätzlich verwehrt, das Wahlrecht für die Vertretungen des Volkes ausländischen Einwohnern zu gewähren.^[7] Anderes gilt lediglich für Bürger aus den Staaten der Europäischen Union (EU). Art. 28 Abs. 1 Satz 3 GG räumt ausdrücklich dieser Personengruppe bei den Wahlen in den Gemeinden das Wahlrecht ein. Die so genannte Unionsbürgerschaft geht zurück auf den EU-Vertrag von Maastricht. Unionsbürger ist, wer die Staatsangehörigkeit eines EU-Mitgliedstaats besitzt. Sie tritt zur nationalen Staatsbürgerschaft hinzu, ersetzt sie aber nicht (Art. 9 Satz 3 des Vertrags über die Europäische Union). Art. 20 Abs. 2 Satz 2 Buchstabe b des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäische Union schreibt fest, dass die Unionsbürger das aktive und passive Wahlrecht bei den Kommunalwahlen in den Mitgliedstaaten erhalten müssen, sofern sie dort ihren Wohnsitz haben.

14

Neben dem Mindestalter von 18 Jahren und der deutschen oder Unionsbürgerschaft setzt § 30 HGO als Wahlberechtigung voraus, dass der Wähler seit mindestens sechs Wochen in der Gemeinde seinen Wohnsitz oder seinen dauernden Aufenthalt hat, ohne einen Wohnsitz zu haben.

15

Maßgeblich für den Wohnsitz ist der Ort, an dem der Wähler seine Hauptwohnung^[8] hat. Die Hauptwohnung ist bei verheirateten oder in einer Lebenspartnerschaft lebenden Person die vorwiegend benutzte Wohnung der Familie oder des Lebenspartners. Im Zweifelsfall ist die vorwiegend benutzte Wohnung dort, wo die Person ihren Lebensmittelpunkt hat (§ 22 Bundesmeldegesetz).

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Seinen dauernden Aufenthalt in einer Gemeinde kann jemand ohne einen Wohnsitz haben, wenn er wohnungslos ist. Gemeint ist damit die Obdachlosigkeit.

17

Ausgeschlossen vom Wahlrecht ist, wer infolge eines Richterspruchs das Wahlrecht nicht besitzt (§ 31 HGO). Infrage kommt hierfür eine strafrechtliche Verurteilung im Sinne von § 45 Strafgesetzbuch.

4. Abwahl der Gemeindevertretung

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Die Gemeindevertretung kann nicht abgewählt werden. Es ist lediglich vorgesehen, im Rahmen der Wahlprüfung die Wahl für ungültig zu erklären. In diesem Fall werden entweder Teile der Wahl wiederholt oder es findet eine Neuwahl statt.

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Ebenso wenig können einzelne Gemeindevertreter abgewählt werden. Allerdings können sie ihr Mandat verlieren: Entweder indem sie aus der Gemeinde wegziehen oder indem sie in den Gemeindevorstand wechseln (Inkompatibilität gemäß § 65 Abs. 2 Satz 1 HGO). Ferner können sie wegen eines Richterspruchs in einem Strafprozess gemäß § 45 Strafgesetzbuch ihre Wählbarkeit verlieren, was nicht nur für künftige Wahlen, sondern bereits für ein bestehendes Mandat gilt (ex nunc). Schließlich kann ein Gemeindevertreter sein Mandat freiwillig zurückgeben.

5. Ablauf der Gemeindevertretung

5.1. Einladung und Öffentlichkeit

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Zur konstituierenden Sitzung der Gemeindevertretung nach der Kommunalwahl lädt der Bürgermeister ein. Geleitet wird diese Sitzung allerdings nicht von ihm, sondern durch den nach Dienstjahren älteste Gemeindevertreter (§§ 56, 57 HGO). In der ersten Sitzung werden der Vorsitzende der Gemeindevertretung und seine Stellvertreter gewählt. Für alle künftigen Sitzungen setzt der Vorsitzende die Tagesordnung fest und lädt zu den Sitzungen ein. Er übt das Hausrecht aus und führt durch die Versammlung. Mindestens ein Viertel der Mitglieder der Gemeindevertretung, der Gemeindevorstand als Ganzes sowie der Bürgermeister können unter Angabe der zur Verhandlung stehenden Gegenstände eine einzuberufende Sitzung erzwingen; für das notwendige Viertel müssen die Gemeindevertreter den Antrag eigenhändig unterzeichnen.

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Zu beachten hat die Gemeindevertretung das Öffentlichkeitsprinzip: Grundsätzlich hat sie ihre Beschlüsse in öffentlicher Sitzung zu fassen, um den Bürgern zu ermöglichen, sich zu informieren und die Arbeit der Gemeindevertreter zu kontrollieren.

5.2. Hybride Sitzungen

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Seit April 2025 ist durch den neu ins Gesetz eingefügte § 52a HGO die hybride Sitzung alternativ zur Sitzung rein in Präsenz möglich. Der Gesetzgeber wollte damit die Kommunalverfassung „zeitgemäß“ ausgestalten.^[9] Kritiker betonen den Wert eines persönlichen Austauschs unter den Mitgliedern der Gemeindevertretung und mit der Saalöffentlichkeit, wie ihn nur die Präsenz-Sitzung bieten könne.^[10]

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Durch das hybride Sitzungsformat kann der Gemeindevertreter per Bild und Ton (Videokonferenz) an der Sitzung teilnehmen. Möchte die Gemeindevertretung das ermöglichen, muss sie dies zunächst in der Hauptsatzung regeln. Außerdem sind zahlreiche technische Voraussetzungen zu erfüllen. Ausgenommen von der Möglichkeit der digitalen Teilnahme sind die konstituierende Sitzung der Gemeindevertretung nach der Kommunalwahl, die Wahlen und die Wiederwahl von Beigeordneten, die Abwahl des Vorsitzenden der Gemeindevertretung und der Beigeordneten. Ferner ausgenommen sind die Einleitung des Abwahlverfahrens für den und der Beschluss zum vorzeitigen Ruhestand des Bürgermeisters. Stets in Präsenz anwesend sein muss der Vorsitzende.

5.3. Geschäftsordnung und Beschlussfassungen

5.3.1. Geschäftsordnung

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Die Gemeindevertretung gibt sich eine Geschäftsordnung, in der ihre Ordnung und die Abläufe festgelegt werden. Sie bestimmt auch etwaige Ordnungsmaßnahmen, falls einzelne Gemeindevertreter gegen die Ordnung verstoßen.

5.3.2. Ungeschriebene Regeln

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Neben der Geschäftsordnung existieren ungeschriebene Regeln. Eine Geschäftsordnung ist nicht in der Lage, alle Fragen der Organisation und des Ablaufs detailliert festzulegen.^[11] Dies wäre zudem nachteilig, da es verhindert, Fragen der Gemeindevertretung flexibel zu regeln.^[12] Ungeschriebene Regeln ermöglichen außerdem, neue Verfahren zu erproben.^[13]

26

Es existieren zum einen Gebräuche. Dazu gehören etwa der Anstand und die Höflichkeit, sich bei Gedenkminuten zu erheben, oder den Vorsitzenden der Gemeindevertretung nicht beim Namen, sondern in seiner Amtsfunktion anzusprechen.^[14] Gebräuchlich ist außerdem, sich interfraktionell auf Verfahrensweisen zu vereinbaren.^[15]

27

Zum anderen wird die Geschäftsordnung durch das Gewohnheitsrecht ergänzt. Es bildet sich über mehrere Wahlperioden hinweg, ist demzufolge nicht automatisch für jede Gemeindevertretung gleichermaßen gültig. Zum Gewohnheitsrecht gehört etwa das Recht der stärksten Fraktion, den Vorsitzenden der Gemeindevertretung vorzuschlagen.^[16] Zulässig ist gewohnheitsrechtlich der Zwischenruf, solange er die Sitzung nicht nachhaltig stört.^[17]

5.3.3. Mündlichkeitsprinzip und Anträge

28

Obwohl die Gemeindeordnung durch das Mündlichkeitsprinzip geprägt ist,^[18] sind Beschlussvorlagen (schriftliche Anträge) die Regel. Diese werden vom Vorsitzenden auf die Tagesordnung genommen und werden abgearbeitet. Zu Anträgen sind Änderungen möglich, die auch noch in der Sitzung der Gemeindevertretung vorgebracht werden können. Über Anträge wird offen abgestimmt (§ 54 Abs. 2 HGO); lediglich (Personen-)Wahlen finden regelmäßig geheim (§ 55 HGO) statt.

5.4. Ältestenrat

29

Um Fragen der internen Organisation zu besprechen, ist der Ältestenrat als nichtöffentlich tagendes Gremium üblich. Obwohl der anachronistische Name impliziert, ihm würden die Ältesten der Gemeindevertretung angehören, besteht er häufig vielmehr aus den erfahrensten Mitgliedern. Eingeladen wird üblicherweise durch den Vorsitzenden der Gemeindevertretung. Je nach örtlicher Konstellation gehören außerdem die stellvertretenden Vorsitzenden der Gemeindevertretung, die Fraktionsvorsitzenden und weitere Mitglieder dem Ältestenrat an. Außerdem nehmen an den Sitzungen der Bürgermeister und gegebenenfalls die hauptamtlichen Beigeordneten teil.

30

Der Ältestenrat kann keine Beschlüsse fassen, sondern agiert auf Basis interfraktioneller Übereinkünfte. Soll er bestimmte Angelegenheiten verbindlich regeln dürfen, kann er als Geschäftsordnungsausschuss eingerichtet werden. Allerdings tagt ein Ausschuss grundsätzlich öffentlich, womit der vertrauliche Rahmen des Ältestenrats nicht mehr gewahrt ist.

6. Ausschüsse als wesentlicher Bestandteil der Arbeit

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Die Gemeindevertretung bedient sich zu ihrer Unterstützung der Ausschüsse (§ 62 HGO). Sie sind eine „verkleinerte“ Gemeindevertretung und bestehen aus Fachpolitikern, die sich mit bestimmten Materien häufig besonders gut auskennen. Der Ausschuss agiert als ein Hilfsorgan der Gemeindevertretung,^[19] da diese allein zeitlich nicht in der Lage wäre, alle Aspekte ausgiebig zu diskutieren.

32

Vorgeschrieben ist durch die Gemeindeordnung lediglich der Finanzausschuss für alle haushaltsrechtlichen Fragen. Daneben können weitere Ausschüsse gebildet werden; frei ist die Gemeindevertretung auch darin, wie viele Mitglieder jeweils in den Ausschüssen arbeiten sollen.

33

Über die Ergebnisse der Ausschussberatungen ist der Gemeindevertretung zu berichten. Ob dies durch den Vorsitzenden der Gemeindevertretung, den Vorsitzenden des jeweiligen Ausschusses oder einem vom Ausschuss benannten Berichterstatter erfolgt, kann die Gemeindevertretung individuell festlegen.

7. Kompetenzen und Aufgaben der Gemeindevertretung

34

Die Gemeindevertretung beschließt über die wichtigen Angelegenheiten der Gemeinde, indem sie Beschlüsse fasst und Wahlen vornimmt.^[20] Damit sind die positiv formulierten Kompetenzen grob umrissen. Offen bleibt die Frage, was „wichtige Angelegenheiten“ sind.

7.1. Fehlende Zuständigkeit für Aufgaben, die dem Gemeindevorstand obliegen

35

Abzugrenzen ist diese kompetenzrechtliche Allzuständigkeit^[21] der Gemeindevertretung beispielsweise mit einer negativen Definition. Nicht zuständig^[22] ist sie dann, wenn das Gesetz anderen Organen Kompetenzen überträgt. So hat der Gemeindevorstand Gesetze auszuführen und den Haushaltsplan aufzustellen, die Gemeinde in rechtlichen Angelegenheiten zu vertreten, den Schriftwechsel zu führen und die Gemeindeurkunde zu vollziehen (§ 66 HGO). Außerdem obliegt es dem Gemeindevorstand, die Gemeindebediensteten einzustellen, zu befördern und zu entlassen (§ 73 HGO). Der Gemeindevorstand respektive der Bürgermeister nehmen zudem die Weisungsaufgaben und Auftragsangelegenheiten des Landes wahr (§ 4 HGO). All diese Aufgaben fallen demnach grundsätzlich nicht in die Kompetenz der Gemeindevertretung.

36

Außerdem wird die Kompetenz durch die Verbandskompetenz begrenzt: Die Gemeinde kann nur Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft regeln.^[23]

7.2. Aufgabenübertragung an andere Organe

37

Soweit die Gemeindevertretung über Kompetenzen verfügt, darf sie grundsätzlich einzelne Angelegenheiten auf den Gemeindevorstand oder einen Ausschuss zur eigenen Entlastung übertragen. Dasselbe gilt nach § 82 Abs. 4 Satz 1 HGO für Ortsbeiräte, soweit dies explizit örtliche Angelegenheiten betrifft. Über übertragene Aufgaben entscheiden diese Gremien. Die Aufgabenübertragung ist jederzeit widerruflich. Legt die Gemeindevertretung die übertragenen Aufgaben allerdings in der Hauptsatzung fest, muss sie zunächst diese Satzung ändern.

7.3. Ausschließliche Zuständigkeiten der Gemeindevertretung

38

Daneben hat der Gesetzgeber in § 51 HGO insgesamt 19 verschiedene Angelegenheiten aufgeführt, die in der ausschließlichen Zuständigkeit der Gemeindevertretung liegen. Diese sind so zentral und wichtig für die Gemeinde, dass sie nicht übertragen werden dürfen.

7.3.1. Allgemeine Grundsätze, nach denen die Verwaltung geführt werden soll (§ 51 Nr. 1 HGO)

39

Die Gemeindevertretung kann allgemeine Grundsätze festlegen, nach denen die Verwaltung geführt werden soll. Während der Gemeindevorstand über Einzelfälle entscheidet, ist es an der Gemeindevertretung, grundsätzliche, sprich: abstrakt-generelle Vorgaben zu formulieren. Dabei handelt es sich um Zielvorgaben und Richtlinien der Verwaltungspolitik^[24].

7.3.2. Gesetzlich vorzunehmende Wahlen (§ 51 Nr. 2 HGO)

40

Sehen die Gemeindeordnung oder andere Gesetze von der Gemeindevertretung durchzuführende Wahlen vor, dürfen diese nicht an andere Gremien übertragen werden. Dazu gehören: Die Wahl des Vorsitzenden der Gemeindevertretung einschließlich seiner Stellvertreter und die Wahlen der ehrenamtlichen sowie der hauptamtlichen Beigeordneten.

7.3.3. Ehrenbürgerrechte und Ehrenbezeichnungen (§ 51 Nr. 3 HGO)

41

Die Gemeinde kann Ehrenbürgerrechte und Ehrenbezeichnungen verleihen und auch wieder aberkennen. Hierfür ist allein die Gemeindevertretung verantwortlich.

7.3.4. Änderung der Gemeindegrenzen (§ 51 Nr. 4 HGO)

42

Soweit grundsätzliche Fragen der gemeindlichen Gebietshoheit betroffen sind, also Gemeindegrenzen geändert werden sollen, darf darüber allein die Gemeindevertretung entscheiden.

7.3.5. Allgemeine Grundsätze für die Einstellung, Beförderung, Entlassung und Besoldung der Beamten und der Arbeitnehmer (§ 51 Nr. 5 HGO)

43

Zwar obliegt es dem Gemeindevorstand, die Gemeindebediensteten einzustellen, zu befördern und zu entlassen (§ 73 HGO). In engen Grenzen darf die Gemeindevertretung jedoch Richtlinien vorgeben, wie etwa Richtlinien zu internen Stellenausschreibungen.

7.3.6. Erlass von Satzungen (§ 51 Nr. 6 HGO)

44

Die Satzungshoheit darf durch Beschlüsse allein von der Gemeindevertretung wahrgenommen werden. Sie erlässt, ändert und hebt Satzungen auf. Dies umfasst ebenfalls Satzungen nach dem Baugesetzbuch. Für die Verkündung ist indes der Gemeindevorstand zuständig.

7.3.7. Haushaltssatzung und Investitionsprogramm (§ 51 Nr. 7 HGO)

45

§ 51 Nr. 7 HGO betont noch einmal die Zuständigkeit der Gemeindevertretung für das Satzungsrecht.^[25] § 94 HGO sieht vor, dass von der Gemeindevertretung für jedes Kalenderjahr eine Haushaltssatzung zu beschließen ist, die unter anderem die Festsetzungen des Haushaltsplanes und des Stellenplans beinhaltet. Nachdem der Gemeindevorstand für die fünfjährige Ergebnis- und Finanzplanung der Gemeinde das Investitionsprogramm aufstellt, ist es der Gemeindevertretung vorbehalten, dieses zu verabschieden (§ 101 Abs. 3 HGO).

7.3.8. Zustimmung zu über- und außerplanmäßigen Aufwendungen und Auszahlungen (§ 51 Nr. 8 HGO)

46

Konnte eine Aufwendung oder Auszahlung bei den Haushaltsberatungen noch nicht eingeplant werden, ist sie zwingend erforderlich – etwa wegen besonderer Eilbedürftigkeit –^[26] und ist die Finanzierung (Deckung) gesichert, darf die Gemeinde über- oder außerplanmäßige Aufwendungen und Auszahlungen leisten (§ 100 HGO). Die Gemeindevertretung ist dafür allerdings nicht automatisch zuständig. Vielmehr muss die Aufwendung/Auszahlung erheblich sein. Um zu bestimmen, wann etwas als erheblich gilt, sind die örtlichen finanziellen Verhältnisse zu berücksichtigen. Für die Praxis empfiehlt es sich daher, in der Haushaltssatzung konkrete Wertgrenzen festzulegen. Werden diese Grenzen nicht erreicht, entscheidet der Gemeindevorstand über die Zustimmung zu diesen Aufwendungen/Auszahlungen.

7.3.9. Jahresabschluss (§ 51 Nr. 9 HGO)

47

Über den Schluss jedes Haushaltsjahres muss die Gemeinde einen Jahresabschluss feststellen und mit einem Rechenschaftsbericht erläutern (§ 112 HGO). Beraten und zur Kenntnis genommen wird er durch die Gemeindevertretung. Sie spricht daraufhin die Entlastung des Gemeindevorstandes (§ 114 HGO) aus.

7.3.10. Festsetzung öffentlicher Abgaben und privatrechtlicher Entgelte (§ 51 Nr. 10 HGO)

48

Im Rahmen ihrer Finanzhoheit können die Gemeinden kommunale Abgaben (Steuern, Gebühren und Beiträge) erheben, wie § 1 Kommunales Abgabengesetz (KAG) festlegt. Hierfür ist nach § 2 KAG eine Abgabensatzung notwendig. Da die Gemeindevertretung ohnehin allein für den Erlass von Satzungen zuständig ist, bringt der § 51 Nr. 10 HGO im Regelfall keinen Erkenntnismehrwert. Anderes gilt allein für privatrechtliche Entgelte wie Benutzungsgebühren, die die Gemeinde in ihren rechtlich nicht verselbstständigten öffentlichen Einrichtungen erhebt.^[27]

7.3.11. Öffentliche Einrichtungen und wirtschaftliche Betätigungen (§ 51 Nr. 11 HGO)

49

Ein wichtiger Ausdruck gemeindlicher Selbstverwaltung sind die öffentlichen Einrichtungen (§§ 19, 20 HGO). Darunter zählen etwa Büchereien, Parks oder Schwimmbäder. Allein die Gemeindevertretung darf entscheiden, ob sie errichtet, erweitert oder veräußert/geschlossen werden sollen. Auch ist es der Gemeindevertretung vorbehalten zu entscheiden, ob eine bislang von Dritten betriebene Einrichtung durch die Gemeinde übernommen werden soll. Ebenfalls bleibt es der Gemeindevertretung vorbehalten, ob und wie sich die Gemeinde wirtschaftlich betätigen soll (§ 121 HGO) – etwa im Bereich des sozialen Wohnungsbaus oder auf dem Gebiet der Energieversorgung.

7.3.12. Änderung der Rechtsform von Eigenbetrieben und wirtschaftlichen Unternehmen (§ 51 Nr. 12 HGO)

50

In Fortführung von § 51 Nr. 11 HGO entscheidet allein die Gemeindevertretung über die Rechtsform von Eigenbetrieben (§ 127 HGO) und wirtschaftlichen Unternehmen (§ 121 HGO), an denen die Gemeinde entweder unmittelbar oder mittelbar mit größerer Bedeutung beteiligt ist.

7.3.13. Stiftungen (§ 51 Nr. 13 HGO)

51

Über die Errichtung, Änderung des Zwecks oder die Aufhebung einer Stiftung (§ 120 HGO) beschließt einzig die Gemeindevertretung. Sie entscheidet zudem, was mit dem Stiftungsvermögen passiert.

7.3.14. Gemeindegliedervermögen (§ 51 Nr. 14 HGO)

52

In früheren Zeiten wurde Bürgern durch die Gemeinde das Nutzungsrecht an Holz oder Weiden gewährt. Die Gemeindevertretung entscheidet, sobald diese Rechte geändert werden oder geplant ist, das Vermögen umzuwandeln.^[28]

7.3.15. Übernahme von Bürgschaften (§ 51 Nr. 15 HGO)

53

Grundsätzlich darf die Gemeinde Bürgschaften übernehmen (§ 104 Abs. 2 HGO i. V. m. §§ 765 ff. Bürgerliches Gesetzbuch). Sie verpflichtet sich dadurch, gegenüber dem Gläubiger eines Dritten für die Erfüllung der Verbindlichkeit des Dritten einzustehen. Da damit jedoch finanzielle Garantien für die Zukunft übernommen werden, sind Bürgschaften nur in engen Grenzen möglich. Sie müssen erforderlich sein, damit die Gemeinde ihre gesetzlichen Aufgaben erfüllen kann. Denkbar sind Bürgschaften von wirtschaftlichen Unternehmen, an denen die Gemeinde beteiligt ist und die Aufgaben auf dem Gebiet der Daseinsfürsorge^[29] wahrnehmen. Bürgschaften müssen nicht nur durch die Gemeindevertretung beschlossen werden. Sind sie nicht von bloß geringer Natur und Teil der laufenden Verwaltung, müssen sie gemäß § 104 Abs. 2 HGO zusätzlich durch die Aufsichtsbehörde (Kommunalaufsicht) genehmigt werden.

7.3.16. Bestellung des Leiters des Rechnungsprüfungsamtes (§ 51 Nr. 16 HGO)

54

Da die Gemeindevertretung die Verwaltung überwacht, vor allem in finanziellen Fragen, ist ein besonderes Verhältnis zwischen ihr und dem Leiter des Rechnungsprüfungsamtes der Gemeinde erforderlich. Damit dieser bestellt werden darf, muss sie vorher zustimmen. Damit schränkt § 51 Nr. 16 HGO zumindest für diese Personalie die Rechte des Gemeindevorstandes ein, der nach § 73 HGO die Gemeindebediensteten einstellt. Außerdem beschließt die Gemeindevertretung über die Erweiterung der Aufgaben des Rechnungsprüfungsamtes.

55

Nach § 129 Abs. 1 HGO sind diese Ämter allein in kreisfreien Städten und Sonderstatusstädten einzurichten. Kreisangehörige Kommunen übernehmen diese Aufgabe allenfalls freiwillig, im Übrigen sind die Rechnungsprüfungsämter der Landkreise zuständig. In der Praxis sind Fälle nach § 51 Nr. 16 HGO daher nur in größeren Gemeinden zu erwarten.

7.3.17. Verträge mit Mandatsträgern (§ 51 Nr. 17 HGO)

56

Schließen Mitglieder des Gemeindevorstandes oder der Gemeindevertretung Verträge mit der Gemeinde, bedarf dies der Genehmigung der Gemeindevertretung. Ist das jeweilige Mitglied befangen, so ist es von der Beratung und der Beschlussfassung zu diesem Thema ausgeschlossen.

7.3.18. Führung eines Rechtsstreits und Vergleiche von größerer Bedeutung (§ 51 Nr. 18 HGO)

57

Zwar ist es am Gemeindevorstand, Rechtsstreitigkeiten zu begleiten (§ 66 HGO). Soweit diese Rechtsstreitigkeit jedoch von größerer Bedeutung ist, muss der Grundsatzbeschluss von der Gemeindevertretung getroffen werden.

58

Bei einer kommunalen Grundrechtsklage vor dem Staatsgerichtshof Hessen handelt es sich nicht um eine Frage der laufenden Verwaltung,^[30] für die der Gemeindevorstand zuständig wäre. Vielmehr ist eine Verfassungsklage ein Rechtsstreit von größerer Bedeutung.^[31] Gleichermaßen gilt dies für das vorgelagerte Normenkontrollverfahren vor dem Hessischen Verwaltungsgerichtshof.

59

Ebenfalls von größerer Bedeutung sind alle Klageverfahren, die entweder politisch hoch sensible, weil bedeutsame Projekte betreffen, oder die allein wegen ihres hohen Streitwerts im Verhältnis zum Gemeindehaushalt das übliche Maß übertreffen. Dasselbe gilt für Vergleiche vor Gericht.

7.3.19. Übernahme neuer Aufgaben (§ 51 Nr. 19 HGO)

60

Soweit für eine neue Aufgabe keine gesetzliche Verpflichtung besteht, darf die Gemeinde diese kraft ihrer Allzuständigkeit zwar grundsätzlich übernehmen. Ob sich die Gemeinde dieser freiwilligen Aufgabe annimmt, darf jedoch allein die Gemeindevertretung entscheiden.

7.4. Unterscheidung zwischen den Gemeinden

61

Im Übrigen verbietet sich eine pauschale Definition der „wichtigen Angelegenheiten“. Vielmehr ist zwischen den Gemeinden zu unterscheiden. Was für eine große Gemeinde nicht von erheblicher Bedeutung ist, kann für eine kleinere Gemeinde sehr wichtig sein. Es ist deswegen auf die Einwohnerzahl sowie die flächenmäßige Größe der Gemeinde abzustellen. Ferner spielt eine Rolle, wie leistungsstark sie ist. Die Leistungsstärke misst sich einerseits an ihren Finanzen, andererseits aber auch daran, wie leistungsfähig sie durch die eigene Verwaltung ist. Schließlich kommt es ergänzend darauf an, wie ein Thema politisch bewertet wird. Ist es Gegenstand aktuell kontroverser Diskussionen, spricht dies dafür, für die Gemeinde eine wichtige Angelegenheit zu sein. Allerdings werden polarisierende Themen in der alleinigen Zuständigkeit des Gemeindevorstandes dadurch nicht automatisch zu Angelegenheiten der Gemeindevertretung.^[32]

7.5. Überwachung der Verwaltung

62

Eine wichtige Aufgabe der Gemeindevertretung ist es, die gesamte Arbeit der Verwaltung und somit die des Gemeindevorstandes zu überwachen. Ausgenommen davon sind lediglich Auftragsangelegenheiten nach § 4 Abs. 2 HGO und die Geschäftsführung des Gemeindevorstands, etwa die Frage, wie Gemeindeeinnahmen verwendet werden.

63

Um ihre Überwachungsrechte wahrzunehmen, üben Gemeindevertreter wie auch Fraktionen ihr Fragerecht aus. Das gegenständliche Thema ist nicht auf die Tagesordnungspunkte der Gemeindevertretung beschränkt.^[33] Ob dies schriftlich oder mündlich geschieht, bleiben ihnen unbenommen; allerdings kann die Geschäftsordnung und Tagesordnung der Gemeindevertretung strukturelle Vorgaben machen – etwa mit dem Beratungspunkt „Befragung des Gemeindevorstandes“. Im Übrigen können die Mandatsträger in der Gemeindevertretung sowie den Ausschüssen zu den einzelnen Beratungsgegenständen Fragen stellen.

64

Verlangen dies ein Viertel oder eine Fraktion, kann ein Akteneinsichtsausschuss zu einem bestimmten Thema gebildet werden, um in den Amtsräumen der Verwaltung Einsicht in Akten zu nehmen. Anders als Untersuchungsausschüsse im Deutschen Bundestag oder dem Hessischen Landtag beschränkt sich die Arbeit des Akteneinsichtsausschusses auf das Lesen der Akten. Sie besitzen kein Recht, Zeugen zu laden und zu befragen; unbenommen bleibt dem Gemeindevorstand, freiwillig Fragen zu beantworten.

65

Ein weiteres Überwachungsinstrument ist, die Ergebnisniederschriften der Sitzungen des Gemeindevorstands an den Vorsitzenden der Gemeindevertretung und die Vorsitzenden der Fraktionen zu übersenden; dies bedarf jedoch eines ausdrücklichen Beschlusses der Gemeindevertretung.

7.6. Unterrichtung über wichtige Angelegenheiten

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Korrespondierend mit dem Überwachungsrecht ist die Pflicht des Gemeindevorstandes, von sich aus die Gemeindevertretung laufend über alle wichtigen Angelegenheiten der Verwaltung zu unterrichten (§ 50 Abs. 3 HGO).

67

Wann eine Angelegenheit wichtig ist, lässt sich nur individuell anhand der Größe, dem Aufgabenbestand und der Finanzkraft der jeweiligen Gemeinde beurteilen. Dem Gemeindevorstand wird dafür ein Beurteilungsspielraum eingeräumt.^[34] Im Zweifelsfall legt jedoch die Gemeindevertretung fest, was für sie wichtig ist.^[35] Entsprechendes gilt für wichtige Anordnungen der Aufsichtsbehörde.

68

Eindeutig ist die Rechtslage im Falle aufsichtsrechtlicher Anordnungen, bei denen die Aufsicht ausdrücklich bestimmt, dass die Gemeindevertretung darüber zu informieren ist. In diesem Fall besitzt der Gemeindevorstand keinen Spielraum.