Bürgermeister
Der Bürgermeister ist als kommunaler Wahlbeamter der Leiter der gemeindlichen Verwaltung. Er organisiert ihren Ablauf und Aufbau.
1. Begriffsdefinition
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Das Wort „Bürgermeister“ setzt sich aus „Bürger“ sowie „Meister“ zusammen. Es bezeichnet den Vorsitzenden einer Gemeindeverwaltung.[1] Der Begriff „burger“ (Bürger) bezeichnet ursprünglich den Bewohner einer Burg,[2] heute einen Gemeindebewohner. Meister bezeichnete ursprünglich eine männliche Person, die ein Fach hervorragend beherrscht und über entsprechende Autorität verfügt.[3] Der Begriff „Meister“ entstammt dem lateinischen Wort „magister“ und bedeutete dort „Vorsteher, Leiter, Lehrmeister, Lehrer“.[4]
2. Persönliche Voraussetzung
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Wählbar zum Bürgermeister ist jeder Deutscher und Unionsbürger, der volljährig ist. Auf den Wohnort kommt es nicht an. Ausgeschlossen ist lediglich derjenige, der aufgrund eines Richterspruchs die Wählbarkeit oder die Fähigkeit zur Bekleidung öffentlicher Ämter verloren hat.
3. Rolle, Stellung und Aufgaben des Bürgermeisters
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Als Leiter der Verwaltung ist der Bürgermeister die zentrale Exekutivfigur der Gemeinde, der „Dreh- und Angelpunkt“[5] der Kommunalpolitik. Er leitet und beaufsichtigt den Geschäftsgang der gesamten Verwaltung und sorgt für den geregelten Ablauf der Verwaltungsgeschäfte, § 70 Abs. 1 Satz 2 Hessische Gemeindeordnung (HGO). Der für den Bürgermeister in Nordrhein-Westfalen gewählte juristische Begriff „Hauptverwaltungsbeamter“[6] ist in Hessen unüblich, beschreibt das Aufgabenfeld gleichwohl treffend in der Abgrenzung gegenüber den weiteren Beigeordneten.
3.1. Gestaltung der Ablauf- und Aufbauorganisation
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Hierzu regelt er in alleiniger Verantwortung die Ablauf- und Aufbauorganisation der Verwaltung. Darunter fällt vor allem die Struktur der Verwaltung mit ihrer Gliederung in Ämtern, Fachbereiche, Fachdienste, Sachgebiete oder Referaten einschließlich ihrer Zuständigkeiten. Er weist den einzelnen Verwaltungsbereichen das Personal zu und legt Funktionen sowie Verantwortlichkeiten fest. Hierfür obliegt ihm das alleinige Recht, Dienstanweisungen und Verfügungen zu erlassen. Außerdem übt er das Hausrecht[7] über alle gemeindlichen Einrichtungen aus.
3.2. Aufsicht über die gesamte Verwaltung
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Gegenüber allen Beamten der Verwaltung ist der Bürgermeister der Dienstvorgesetzte. Damit ist er für beamtenrechtliche Entscheidungen über ihre persönlichen Angelegenheiten im Sinne des § 3 Abs. 2 Hessisches Beamtengesetz (HBG) zuständig. Er vertritt die Behörde in arbeitsrechtlichen Maßnahmen gegenüber den Beschäftigten. Ebenso ist er gemäß § 6 Abs. 1 Satz 1 Hessisches Personalvertretungsgesetz verantwortlicher Dienststellenleiter in personalvertretungsrechtlichen Angelegenheiten.
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Seine Zuständigkeit zur Leitung und Organisation ist nicht unbeschränkt.[8] Vielmehr verbleibt es der Gemeindevertretung, die Grundsätze festzulegen, nach denen die Verwaltung geführt werden soll (§ 51 Nr. 1 HGO). Dabei sind die Gemeindevertreter dahingehend begrenzt, allgemeine Zielvorgaben zu formulieren und Richtlinien der Verwaltungspolitik vorzugeben.[9] Eingeschränkt sind die Rechte des Bürgermeisters zudem durch die Mitbestimmungs- sowie Mitwirkungsrechte des Personalrats.
3.3. Eilbefugnis
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Gewährt eine Maßnahme keinen zeitlichen Aufschub, kann der Bürgermeister ausnahmsweise laut § 70 Abs. 3 HGO anstelle des Gemeindevorstands entscheiden (Eilentscheidungsrecht[10]). Dies setzt erstens eine dringende Angelegenheit voraus und zweitens die Unmöglichkeit der rechtzeitigen Entscheidung durch den Gemeindevorstand.
8
Dringend ist eine Angelegenheit, wenn ein unaufschiebbares Handeln gefordert ist.[11] Eine zeitige Entscheidung des Gemeindevorstandes ist unmöglich, wenn selbst eine Dringlichkeitssitzung unter Fristverkürzung innerhalb eines Tages[12] oder ein Umlaufbeschluss nicht durchgeführt werden kann.[13] Denkbare Fälle sind Großbrände, schwere Unglücksfälle und Unwetter.[14]
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Dem Gemeindevorstand ist unverzüglich zu berichten. Eine nachträgliche Billigung der durch den Bürgermeister getroffenen Entscheidung ist gesetzlich nicht verlangt.[15]
3.4. Widerspruch und Beanstandung
3.4.1. Pflicht zum Widerspruch bei rechtswidrigen Beschlüssen
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Wenn ein Beschluss der Gemeindevertretung das Recht verletzt, muss der Bürgermeister ihm widersprechen (§ 63 Abs. 1 Satz 1 HGO).
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Dabei besitzt der Bürgermeister kein Ermessen, vielmehr ist diese Norm als eine gesetzliche Pflicht formuliert. Verzichtet der Bürgermeister auf einen Widerspruch, verletzt er selbst seine Amtspflichten. Er könnte später zu Schadensersatz herangezogen werden.[17] Der Widerspruch hat umgehend, spätestens jedoch binnen zwei Wochen zu erfolgen.
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Infrage kommen Verstöße gegen die gemeindlichen Verfahrens- und Kompetenzvorschriften ebenso wie Verletzungen von Bundes- und Landesrecht.[18] In der Praxis sind all jene Beschlüsse der Gemeindevertretung grenzwürdig, die etwa in Form von „Resolutionen“ erfolgen. Erklärt sich die Gemeinde darin zu „atomwaffenfreien Gebieten“, ist dies rechtswidrig.[19] Existiert allerdings ein konkretes Vorhaben innerhalb der Gemeinde, der örtliche Bezug zweifelsfrei objektiv vorhanden, muss dem Beschluss nicht widersprochen werden.
3.4.2. Gefährdetes Gemeindewohl
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Daneben kann der Bürgermeister Beschlüssen widersprechen, sofern diese das Wohl der Gemeinde gefährden (§ 63 Abs. 1 Satz 1 HGO). Er besitzt demzufolge ein Ermessen, ob er widerspricht. Wann das Wohl der Gemeinde gefährdet ist, lässt sich nicht allgemein definieren. Vielmehr ist dies abhängig von der örtlichen Finanzkraft sowie den aktuellen politischen Diskussionen.
3.4.3. Das weitere Verfahren beim Widerspruch
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Legt der Bürgermeister Widerspruch ein, hat dies aufschiebende Wirkung. Die Gemeindevertretung hat über den Beschluss erneut zu beraten. Verletzt dieser Beschluss erneut das Recht, hat der Bürgermeister ihn zu beanstanden. Danach schließt sich ein Verfahren vor dem Verwaltungsgericht an (§ 63 Abs. 2 HGO).
3.4.4. Regelung bei Beschlüssen des Gemeindevorstandes
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Im gleichen Maße gibt es eine Regelung für Beschlüsse des Gemeindevorstandes, die das Recht verletzen oder das Gemeindewohl gefährden (§ 74 HGO). Hält der Gemeindevorstand trotz Widerspruch respektive Beanstandung an seinem Beschluss fest, wird jedoch nicht das Verwaltungsgericht angerufen. Vielmehr kann der Bürgermeister innerhalb einer Woche die Entscheidung der Gemeindevertretung beantragen.
4. Verteilung der Geschäfte und Vorbereitungsaufgaben
4.1. Verteilung der Geschäfte unter den Beigeordneten
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Dem Bürgermeister obliegt es, unter den Beigeordneten die Geschäfte zu verteilen (§ 70 Abs. 1 Satz 3 HGO). Er ist frei darin, welchem Beigeordneten er welche Zuständigkeiten zuweist; hierzu hat er sein pflichtgemäßes Ermessen[20] auszuüben.
18
Bei ehrenamtlichen Beigeordneten obliegt dem Bürgermeister die Entscheidung, „ob“ sie überhaupt Aufgaben zugewiesen bekommen. Für sie besteht kein Anspruch darauf, ein eigenes Dezernat verwalten zu dürfen.
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Anders verhält es sich bei hauptamtlichen Beigeordneten: Sie haben Anspruch auf eine amtsangemessene Verwendung.[21] Die ihnen zugeteilten Geschäfte müssen sie auslasten und dürfen sie nicht unterfordern. Trotz alledem müssen die Geschäfte weder gleichmäßig unter den Mitgliedern des Gemeindevorstands verteilt werden noch in einem bestimmten Umfang mit der Leitung bestimmter Ämter und der Beaufsichtigung einer bestimmten Zahl von Verwaltungsmitarbeitern verbunden sein.[22]
20
Zugleich kann sich der Bürgermeister vorbehalten, einzelne Angelegenheiten selbst zu bearbeiten, Aufgaben wieder an sich zu ziehen oder neu zu verteilen.[23]
4.2. Vorbereitung und Ausführung der Beschlüsse des Gemeindevorstandes
21
Soweit nicht Beigeordnete zuständig sind, bereitet der Bürgermeister die Beschlüsse des Gemeindevorstands vor und führt sie aus, § 70 Abs. 1 Satz 1 HGO. Er besitzt somit die Initiative für Beschlussvorlagen. Um die Beschlüsse auszuführen, bedient er sich der ihm unterstehende Verwaltung.
4.3. Übernahme der laufenden Verwaltungsgeschäfte
22
Sind einzelne Aufgaben nicht dem Gemeindevorstand vorbehalten, übernimmt der Bürgermeister selbstständig die laufenden Verwaltungsgeschäfte von „geringerer Bedeutung“[24] (§ 70 Abs. 2 HGO).
23
Wann ein Verwaltungsgeschäft von geringer Bedeutung ist, bemisst sich nach den örtlichen Verhältnissen. Zu unterscheiden ist demzufolge zwischen kleineren Gemeinden und (größeren) Städten.[25] Näheres kann der Gemeindevorstand in einer Geschäftsordnung regeln.[26]
4.4. Örtliche Ordnungsbehörde
24
Unabhängig von der Dezernatsverteilung nimmt der Bürgermeister als Auftragsangelegenheit die Aufgabe als örtliche Ordnungsbehörde im Sinne von § 4 Abs. 2 HGO i. V. m. § 85 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 Hessisches Gesetz über die öffentliche Sicherheit und Ordnung wahr. Dabei ist er allein der staatlichen Aufsichtsbehörde, nicht der Gemeindevertretung gegenüber verantwortlich.[27]
5. Öffentliche Funktion und Repräsentation
5.1. Vorsitzender und Sprecher des Gemeindevorstands
5.2. Öffentlichkeitsarbeit
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Es obliegt dem Bürgermeister, ob er die Öffentlichkeitsarbeit allein übernimmt, oder auch einzelnen Beigeordneten das Recht gibt, etwa Pressemitteilungen herauszugeben.[29]
5.3. Austausch auf der Kreisebene
27
Auf der Kreisebene besteht eine vom Landrat einzuberufende Dienstversammlung aller Bürgermeister, an denen diese teilnehmen müssen (§ 55 Abs. 5 Hessische Landkreisordnung [HKO]).
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Diese Versammlungen dienen der Abstimmung staatlicher Auftragsangelegenheiten sowie der Koordination überörtlicher Themen, beispielsweise zum Brand- und Katastrophenschutz oder zur Jugendhilfe.[30] Die sich aus § 53 HKO ergebende Anhörung der kreisangehörigen Gemeinden zum Kreishaushalt sowie der Kreisumlage kann auf der Dienstversammlung stattfinden.[31]
29
Fehlt ein Bürgermeister unentschuldigt an den Dienstversammlung, handelt es sich um eine Pflichtverletzung, die disziplinarrechtlich geahndet werden kann.[32]
5.4. Rolle in der Öffentlichkeit
30
Der Bürgermeister ist eine Person des öffentlichen Lebens,[33] was Auswirkungen auf sein Privatleben und die Familie haben kann.[34] Als Vertreter der Gemeinde (§ 71 Abs. 1 HGO) kommt ihm eine besondere Repräsentationsfunktion zu. Die Öffentlichkeit erwartet deswegen von ihm ein professionelles Auftreten.[35]
6. Stellvertretung
31
Ist der Bürgermeister an seiner Amtsausübung gehindert, etwa wegen Krankheit oder Urlaub, übernimmt als allgemeiner Vertreter in dieser Zeit der Erste Beigeordnete die Amtsgeschäfte (§ 47 HGO).
7. Status als Beamter
7.1. Grundsätze
32
Grundsätzlich wird das Amt des Bürgermeisters hauptamtlich ausgeübt. Zählt eine Gemeinde weniger als 5.000 Einwohner, kann sie jedoch gemäß § 44 Abs. 1 HGO in der Hauptsatzung festlegen, das Amt ehrenamtlich zu besetzen.
7.2. Wahlbeamte im Ehrenamt
34
Ehrenamtliche Bürgermeister werden gemäß § 40 Abs. 8 Satz 1 HGO als Ehrenbeamte (§ 5 HBG) berufen.
7.3. Wahlbeamte im Hauptamt
35
Hauptamtlich gewählte Bürgermeister werden frühestens mit Aushändigung ihrer Ernennungsurkunde (§ 46 Abs. 2 HGO) in ein Beamtenverhältnis auf Zeit berufen (§ 40 Abs. 1 HGO), als so genannte „Wahlbeamte“. Damit unterliegen sie den beamtenrechtlichen Regelungen einschließlich dem Disziplinarrecht bei Verfehlungen. Ebenso erhalten sie Beihilfe als Zuschuss zu ihren Gesundheitskosten und werden als Beamte besoldet; bestimmend für ihre Besoldung sind gemäß § 24 Hessisches Besoldungsgesetz die Besoldungsordnungen A oder B, abhängig von der Einwohnerzahl ihrer Gemeinde.
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Maßgebliche Norm für hauptamtliche Wahlbeamte ist § 6 HBG. Demnach gelten für Beamte auf Zeit die Vorschriften für Beamte auf Lebenszeit entsprechend, soweit gesetzlich nicht anderes bestimmt ist. Davon hat der Gesetzgeber in § 40 HGO Gebrauch gemacht. Demnach entfällt für den Bürgermeister die Probezeit (§ 20 HBG). Zudem endet die Amtszeit nicht mit Erreichen einer besonderen Altersgrenze während der sechsjährigen Amtszeit (§ 40 Abs. 2 Satz 1 Halbsatz 1 HGO).
37
Der hergebrachte Grundsatz des Berufsbeamtentums (Art. 33 Abs. 5 Grundgesetz [GG]) zur Bestenauslese ist auf hauptamtlich tätige Wahlbeamte nicht anwendbar. Vielmehr liegt die Auswahl des Bürgermeisters allein in den Händen der Wähler, die völlig frei und voraussetzungslos in einer demokratischen Abstimmung entscheiden. Folgerichtig muss ihre Entscheidung weder begründet werden noch ist sie im Kern gerichtlich inhaltlich überprüfbar.[37]
8. Dienst- und Treuepflichten
8.1. Grundsätze
38
Beamte stehen in einem besonderen öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnis (Art. 33 Abs. 4 GG). Sie unterliegen damit grundsätzlich den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums. Dazu zählen[38] die Verfassungstreuepflicht als Kernpflicht[39], die Neutralitätspflicht und die allgemeine Wohlverhaltenspflicht.
8.2. Verfassungstreuepflicht
8.2.1. Gesetzliche Herleitung der Verfassungstreuepflicht
39
In das Beamtenverhältnis darf nur berufen werden, wer jederzeit Gewähr dafür bietet, für die freiheitlich-demokratische Grundordnung im Sinne des Grundgesetzes (FDGO) einzutreten (§ 7 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 Beamtenstatusgesetz [BeamtStG]). Erweitert wird diese Verfassungstreuepflicht mittels § 33 Abs. 1 Satz 3 BeamtStG, wonach der Beamte sich durch sein gesamtes Verhalten zur FDGO bekennen und für deren Erhaltung eintreten muss. Maßgeblich ist nicht, wann oder wo der Beamte handelt. Vielmehr gilt, ob das Verhalten kausal und logisch mit der Amtsausübung verbunden ist.[40]
8.2.2. Definition der freiheitlich-demokratischen Grundordnung
40
Bei der Begriffsbestimmung der FDGO ist nicht allein auf die Definition im Sinne des Art. 21 GG für Parteien zurückzugreifen.[41] Danach gehören zu dieser Ordnung mehrere Prinzipien, darunter[42] die Achtung der Menschenrechte, die Gewaltenteilung, die Gesetzmäßigkeit der Verwaltung und die Unabhängigkeit der Gerichte.
41
Über den Art. 21 GG hinaus schuldet der Beamte dem aus freien Wahlen hervorgegangenen Bundestag und der von ihm demokratisch legitimierten Bundesregierung Loyalität.[43] Indes müssen Wahlbeamte wie Bürgermeister die Politik von Bundestag und Bundesregierung nicht aktiv unterstützen, gerade wenn sie anderen politischen Gruppen angehören. Vielmehr ist diese Loyalität so zu verstehen: Bundes- und Landespolitik dürfen vor Ort durch Bürgermeister nicht hintertrieben und ihre institutionelle Legitimität nicht infrage gestellt werden.
8.2.3. Anforderungen an den Beamten
42
Die Verfassungstreuepflicht verlangt vom Beamten eine positive Haltung[44] zur FDGO. Sein eigenes Handeln kann den Eindruck einer verfassungsfeindlichen Gesinnung erwecken und damit einen Verstoß gegen diese Pflicht darstellen. Äußern sich Dritte verfassungsfeindlich, kann es unter bestimmten Umständen als Pflichtverletzung gelten, wenn der Beamte sich nicht deutlich von deren Haltung distanziert.[45] Gleiches gilt für so genannte Chat-Gruppen: Reagiert ein Beamter positiv auf verfassungsfeindliche Nachrichten Dritter oder distanziert er sich im Einzelfall nicht von ihnen, kann dies ein Pflichtverstoß darstellen.[46]
43
Die bloße Mitgliedschaft in einer verfassungsfeindlichen Partei begründet automatisch noch keine anzunehmende fehlende Verfassungstreue. Sie kann zugleich Anlass für Zweifel und ein Indiz für eine disziplinarrechtliche Untersuchung sein, in der dem Beamten die Möglichkeit einzuräumen ist, die Unsicherheiten aufzuklären.[47] Eindeutig ist die Rechtslage, sofern die Partei vom Bundesverfassungsgericht verboten wird, dem der Bürgermeister angehört. Nach § 35 i. V. m. § 41 Hessisches Kommunalwahlgesetz (KWG) verliert er mit Verkündung der Gerichtsentscheidung sein Amt.
8.2.4. Eintreten für die FDGO als Wählbarkeitsvoraussetzung?
44
Anders als andere Gemeindeordnungen[48] benennt die hessische das Eintreten zur FDGO nicht ausdrücklich als Wählbarkeitsvoraussetzung. Als Beamte auf Zeit gelten für Bürgermeister allerdings de facto die Ernennungsvoraussetzungen für Berufsbeamte nach § 7 BeamtStG. Somit setzt ihre Ernennung ihr Eintreten für die FDGO voraus, im Übrigen ist sie als Amtspflicht für bereits ernannte Bürgermeister nach § 33 Abs. 1 Satz 3 BeamtStG zu bewerten.[49]
8.2.5. Prüfungsanforderungen vor und nach der Wahl
45
Fraglich ist, ob der Wahlausschuss bei erheblichen Zweifeln an der persönlichen Eignung eines Bewerbers für die Bürgermeisterwahl bereits vor der Wahl einschreiten und den Wahlvorschlag zurückweisen kann. Nach § 19 der Hessischen Kommunalwahlordnung unterzieht der Wahlleiter alle Wahlvorschläge einer Vorprüfung und teilt deren Ergebnis dem Wahlausschuss mit; hierbei hat er den gesetzlichen Anforderungen Rechnung zu tragen. Da das Eintreten für die FDGO eine Ernennungsvoraussetzung für Wahlbeamte darstellt, ist dieses Kriterium grundsätzlich bereits im Rahmen der Wahlvorbereitung zu berücksichtigen.
46
Allerdings stellt sich die Frage, ob vom ehrenamtlich besetzten Wahlausschuss – und erst recht vom Wahlleiter – eine vertiefte verfassungsrechtliche Loyalitätsprüfung verlangt werden kann. Dies wird regelmäßig zu verneinen sein. In eindeutigen Ausnahmefällen erscheint ein Einschreiten jedoch möglich und geboten, etwa wenn einschlägige strafgerichtliche Verurteilungen oder sonstige offenkundige Tatsachen vorliegen, die eine fehlende Verfassungstreue klar belegen.[50]
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Unterbleibt ein Eingreifen im Vorfeld, bleibt als Korrektiv das Wahlprüfungsverfahren, in dessen Rahmen die Gemeindevertretung über die Gültigkeit der Wahl entscheidet (§ 50 KWG).
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Teilweise wird bezogen auf das Demokratieprinzip (Art. 20 Abs. 1 GG) vertreten, die Verfassungstreue vor oder nach der Wahl zu prüfen sei unzulässig.[51] Dieser Einwand überzeugt nicht. Zwar übt das Volk auf kommunaler Ebene durch Wahlen Staatsgewalt aus (Art. 20 Abs. 2 i. V. m. Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG). Zugleich ist der Verfassung immanent, dass Personen, die sich aktiv gegen die FDGO wenden, keinen Zugang zu einem öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnis erhalten dürfen. Gerade Wahlbeamte unterfallen Art. 33 Abs. 4 GG; ihre demokratische Legitimation durch Wahl hebt die beamtenrechtliche Treuepflicht nicht auf, sondern setzt sie voraus.
8.3. Neutralitätspflicht
8.3.1. Anforderungen an die parteipolitische Neutralität des Beamten
49
Beamte müssen sich parteipolitisch neutral verhalten und dürfen in amtlicher Tätigkeit nicht für eine Partei werben, sei es direkt oder versteckt.[52] Diese Pflicht gilt für den Bürgermeister als Wahlbeamten jedoch nicht absolut.[53] Sein Amt ist davon geprägt, eigene politische Ziele zu formulieren und sich kommunalpolitisch zu äußern.[54] Im Besonderen darf er Missstände in seiner Gemeinde anprangern, Lösungen vorschlagen, verfassungsrechtlich sanktionierte Wertungen verteidigen und/oder an diese appellieren, solange er rational und sachlich bleibt.[55] Er darf zudem Kritik am Grundgesetz äußern, solange diese über eine Verfassungsänderung aufgenommen werden könnte und er aktiv grundgesetzbejahend agiert.[56]
50
Anders verhält es sich grundsätzlich in den als Faustformel anerkannten sechs Wochen vor einer Wahl – sei es der eigenen, der anderer Personen oder der allgemeinen Kommunalwahl. Um die Chancengleichheit von Einzelpersonen, Parteien und Wählergruppen zu wahren, muss der Bürgermeister in diesem Zeitraum parteipolitisch zurückhaltend agieren und sein Amt neutral ausüben. Unabhängig davon gilt bei Wahlen in anderen Kommunen oder auf anderen staatlichen Ebenen generell eine Neutralitätspflicht, da sich der Bürgermeister in amtlicher Funktion ausschließlich zu örtlichen Angelegenheiten äußern darf.[57] Allgemeine Aufrufe zur Wahl sind zulässig.[58]
51
Findet in seiner Gemeinde der Parteitag einer Partei statt, darf der Bürgermeister dort in amtlicher Funktion ein Grußwort sprechen, soweit er dies prinzipiell gegenüber allen politischen Gruppen tun würde.[59]
8.3.2. Unterscheidung zwischen amtlichen und privaten Äußerungen
52
Abzugrenzen sind amtliche von privaten Äußerungen. Die Neutralitätspflicht gilt grundsätzlich nur für die Amtsausübung. In der Praxis lassen sich beide Ebenen selten voneinander trennen. Gerade im Wahlkampf muss der Bürgermeister klare Grenzen zwischen Amt und Partei wahren. Teilweise erscheinen Äußerungen privat, was im Zweifel[60] unter Berufung auf die Meinungsfreiheit anzunehmen ist.
53
Der (Wahl-)Beamte hat sowohl in amtlichen als auch in privaten Äußerungen jede Aussage zu unterlassen, die ausgrenzt oder segregiert. Vor allem darf er sich nicht zum Sprachrohr von Gruppierungen machen, die gegen Angehörige bestimmter religiöser Bekenntnisse oder gegen Migranten agitieren.[61]
8.3.3. Praxisfall: Versammlungen
54
Besonders praxisrelevant sind Aufrufe von Bürgermeistern zu Gegendemonstrationen oder Boykottaufrufe für Versammlungen. Damit greift der Bürgermeister in die Meinungsfreiheit nach Art. 5 GG, Art. 11 HVerf und in die Versammlungsfreiheit gemäß Art. 8 GG, Art. 14 HVerf ein. Ist die von ihm geleitete Gemeindeverwaltung zugleich Versammlungsbehörde, wiegt dieser Eingriff besonders schwer. [62] Aus alldem folgt eine strenge Neutralitätspflicht gegenüber Versammlungen.[63] Dennoch ist diese nicht absolut, denn der Bürgermeister darf sich sachlich einordnend zu Aufzügen in seiner Gemeinde äußern, die mit ihren Aussagen etwa bestimmte Bevölkerungsgruppen diskreditieren wollen.[64]
8.4. Allgemeine Wohlverhaltenspflicht
55
Die allgemeine Wohlverhaltenspflicht wird als Auffangtatbestand für alle Dienstpflichten verstanden, die nicht speziell in den Beamtengesetzen regelt sind.[65] Daher ist das Feld möglicher Pflichtverstöße sehr groß;[66] dazu zählen etwa Gesetzesverstöße.[67] Mithin betroffen sein kann prinzipiell ebenso das Verhalten im privaten Umfeld.
9. Wahl des Bürgermeisters
56
Bürgermeister werden unmittelbar von den Bürgern ihrer Gemeinde gewählt. Die Direktwahl wurde erst 1991 eingeführt.[68] Damit wollten die seinerzeit regierenden Fraktionen von CDU und FDP die politischen Gestaltungsmöglichkeiten der hessischen Bürger im kommunalen Bereich erhöhen und ihre Mitwirkungsrechte verstärken. Dabei versprach man sich vor allem eine stärkere Identifikation der Gemeindeeinwohner mit „ihrer“ Gemeinde.[69]
57
Während früher Bürgermeister von der Mehrheit in der Gemeindevertretung abhängig waren, kann sich mit der eingeführten Direktwahl nun jeder (§ 45 Abs. 1 KWG) zur Wahl stellen. In der Folge ist die Zahl parteiunabhängiger Bürgermeister gewaltig gestiegen.[70] Um antreten zu dürfen, benötigen Einzelbewerber und nicht in der Gemeindevertretung vertretene Gruppen jedoch Unterstützerunterschriften. Erforderlich ist die doppelte Anzahl an Unterschrift im Verhältnis zur Mitgliederanzahl der Gemeindevertretung. Beispiel: Die Gemeindevertretung Beispieldorf besteht aus 31 Mitgliedern; folglich sind 62 Unterschriften vonnöten.
58
Gewählt wird alle sechs Jahre (§ 39 Abs. 3 Satz 1 HGO). Die unterschiedlichen Amtszeiten von Gemeindevertretung und Bürgermeister sollen seine Unabhängigkeit stärken und ihm eigenständiges, kontinuierliches Arbeiten ermöglichen.[71]
59
Abgestimmt wird nach den Grundsätzen der Mehrheitswahl, womit jeder Bürger über eine Stimme verfügt. Gewählt ist, wer die Mehrheit der gültigen Stimmen erhält. Entfällt auf keinen Bewerber mehr als die Hälfte der gültigen Stimmen, findet frühestens am zweiten und spätestens am vierten Sonntag nach der Wahl eine Stichwahl unter den zwei Bewerbern statt, die bei der ersten Wahl die höchsten Stimmenzahlen erhalten haben (§ 39 Abs. 1b Satz 1 HGO). Den Wahltag legt die Gemeindevertretung fest; es muss ein Sonntag (§ 42 KWG) sein.
60
Für das konkrete Wahlverfahren gelten die Regelungen des Kommunalwahlrechts entsprechend, einschließlich einiger Spezialregelungen im Kommunalwahlgesetz und der Kommunalwahlordnung für Bürgermeister-Direktwahlen.
10. Ausscheiden und Abwahl des Bürgermeisters
61
Ein Bürgermeister kann entweder auf Antrag freiwillig ausscheiden, oder durch die Bürger abgewählt werden.
10.1. Freiwilliges Ausscheiden auf Antrag
62
Sofern ihm für das die weitere Amtsführung erforderliche Vertrauen nicht mehr entgegengebracht wird, kann der Bürgermeister gemäß § 76a HGO freiwillig ausscheiden. Dafür muss er entweder insgesamt mindestens acht Jahre Beamter auf Zeit (etwa Bürgermeister, hauptamtlicher Beigeordneter) gewesen sein, oder er war im letzten Amt mindestens fünf Jahre Beamter auf Zeit und ist mindestens 50 Jahre alt.
63
Der inhaltlich zu begründende[72] Antrag ist durch den Bürgermeister schriftlich beim Vorsitzenden der Gemeindevertretung einzureichen. Diese muss dem Antrag mit mindestens zwei Drittel ihrer gesetzlichen Mitglieder zustimmen, damit ihm entsprochen werden kann. Die oberste Dienstbehörde versetzt den Bürgermeister durch schriftliche Verfügung in den Ruhestand. Dieser beginnt nach Ablauf des Monats, in welchem dem Bürgermeister die Verfügung zugestellt worden ist.
64
Für den Bürgermeister hat das Verfahren nach § 76a HGO den persönlichen Vorteil, dass seine Ruhegehaltsansprüche erhalten bleiben.[73]
10.2. Abwahl durch die Bürger
65
Da der Bürgermeister durch die Bürger gewählt wird, können nur diese ihn abwählen.
66
Das Verfahren kann ausschließlich von der Gemeindevertretung eingeleitet werden (§ 76 Abs. 4 HGO). Der Antrag ist von mindestens der Hälfte der gesetzlichen Mitglieder der Gemeindevertretung zu stellen. Zur eindeutigen Dokumentation dieses Quorums empfiehlt es sich, dass sämtliche antragstellenden Gemeindevertreter den Antrag eigenhändig unterzeichnen. Der Antrag gilt als beschlossen, wenn ihm mindestens zwei Drittel der gesetzlichen Mitgliederzahl der Gemeindevertretung zustimmen. Gegen diesen Beschluss steht dem Bürgermeister kein Widerspruchsrecht zu.
67
Der Bürgermeister kann nach dem Beschluss entscheiden: Entweder er erklärt binnen einer Woche schriftlich gegenüber dem Vorsitzenden der Gemeindevertretung, auf eine Bürgerentscheidung zu verzichten. Mit Ablauf des Tages ist er abgewählt. Oder es kommt zur Abstimmung.
68
Der Gemeindevorstand hat den Bürgern sachlich die Gründe zu erläutern, weshalb der Bürgermeister abgewählt werden soll.[74] Damit das Abwahlverfahren erfolgreich ist, muss sich nicht nur die einfache Mehrheit für die Abwahl aussprechen. Gleichzeitig muss diese Mehrheit mindestens 30 Prozent der wahlberechtigten Bürger ausmachen. Er ist mit Ablauf des Tages abgewählt, an dem der Wahlausschuss dies feststellt.
69
Seine Amtsgeschäfte werden bis zur Wahl eines neuen Bürgermeisters vom Ersten Beigeordneten wahrgenommen.
10.3. Praxisbeispiel: Abwahl des Frankfurter Oberbürgermeisters
70
Eine prominentes erfolgreiches Abwahlverfahren gab es im Jahr 2022 in Frankfurt am Main. Nach einem eingeleiteten Strafverfahren und monatelang schlechter Presse gegen den damaligen Oberbürgermeister Peter Feldmann (SPD)[75] entschieden die seinerzeitige Römer-Koalition aus GRÜNEN, SPD, FDP und Volt zusammen mit der Oppositionsfraktion CDU,[76] die Bürger zur Urne zu bitten. Dazu kam es am 6. November 2022. Das Zustimmungsquorum von 30 Prozent lag bei 152.455 Stimmen. Es wurde deutlich erreicht: 201.825 Wähler stimmten für die Abwahl Feldmanns; dies waren zugleich 95,1 Prozent derjenigen, die zur Wahl gingen. Die Wahlbeteiligung lag bei 41,9 Prozent.[77]
11. Disziplinarverfehlungen und ihre Konsequenzen
71
Verletzt der Bürgermeister grob seine Amtspflichten, kann die Gemeindevertretung ein Disziplinarverfahren bei der Aufsichtsbehörde beantragen (§ 75 Abs. 1 HGO).
72
Ein Wahlbeamter kann grundsätzlich auf zwei Arten seine Amtspflicht verletzten. Erstens kommen dafür Verstöße gegen die beamtenrechtlichen Pflichten infrage (siehe oben). Zweitens Verstöße gegen die Vorgaben der HGO selbst, etwa im Haushaltsrecht.[78] Um disziplinarrechtlich verfolgt zu werden, muss der Verstoß grob gewesen sein. Die erforderliche Sorgfalt wurde demnach in besonders schwerem Maße unbeachtet gelassen, das Verhalten war zumindest grob fahrlässig. Die Voraussetzung ist erst recht bei vorsätzlichen Verstößen erfüllt.[79]
73
Die Gemeindevertretung muss den Einleitungsbeschluss mit mindestens der Hälfte ihrer gesetzlichen Mitgliederanzahl treffen.
74
Zuständig ist sodann die Aufsichtsbehörde. Diese ist nach § 136 HGO für die Städte Frankfurt am Main und Wiesbaden der Hessische Minister des Innern. In den weiteren kreisfreien Städten und Sonderstatusstädten der jeweilige Regierungspräsident. Im Übrigen übernimmt die Aufgabe als Aufsichtsbehörde der zuständige Landrat. Für das Verfahren einschließlich möglicher Disziplinarmaßnahmen bis hin zur Entfernung aus dem Beamtenverhältnis gilt das Hessische Disziplinargesetz (HDG). Die Aufsichtsbehörde kann vorläufige Maßnahmen treffen, einschließlich die vorläufige Dienstenthebung (§ 75 Abs. 3 Satz 2 HGO). Lehnt die Aufsichtsbehörde es ab, ein Disziplinarverfahren einzuleiten, kann die Gemeindevertretung binnen eines Monats mit der Mehrheit ihrer gesetzlichen Mitglieder die Disziplinarkammer (§§ 50 ff. HDG) anrufen (§ 75 Abs. 2 Satz 1 HGO).
12. Pensionierte Bürgermeister
75
Ein ausgeschiedener Bürgermeister erhält grundsätzlich eine Pension nach dem Beamtenrecht (§ 40 Abs. 2 HGO). Dafür muss er jedoch entweder als Beamter auf Zeit insgesamt mindestens acht Jahre tätig gewesen sein. Oder er war zuletzt an derselben Stelle mindestens fünf Jahre Beamter auf Zeit und ist mindestens 50 Jahre alt.