Gemeindevorstand

1. Edition
Der Gemeindevorstand besorgt die laufende Verwaltung der Gemeinde. Er bereitet die Beschlüsse der Gemeindevertretung aus und führt sie aus. Außerdem vertritt er die Stadt und stellt die Gemeindebediensteten ein, befördert und entlässt sie.

1. Stellung im Gefüge der Gemeindeorgane

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Ungeachtet seiner Bezeichnung: Der Gemeindevorstand (in den Städten: Magistrat) ist nicht das oberste Organ der Gemeinde. Diese Rolle bleibt gemäß § 9 Abs. 1 Satz 1 Hessische Gemeindeordnung (HGO) der Gemeindevertretung vorbehalten.
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Die verschiedenen Aufgaben zwischen beiden Organen lassen sich am besten mit der Gewaltenlehre in der Demokratie erklären. Demnach existieren drei Gewalten: Die Exekutive, die vollziehende Gewalt; die Legislative, die rechtsetzende Gewalt; schließlich die Judikative, die rechtsprechende Gewalt.[1]
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Zwar gehören die Gemeinden nach der herrschenden Meinung zur Exekutive[2], sodass beide Gemeindeorgane der Exekutive zuzurechnen sind. Trotzdem unterscheiden sich die Aufgaben der beiden Organe. Die Gemeindevertretung trifft die wichtigen Entscheidungen und kontrolliert die Verwaltung (§ 9 Abs. 1 Satz 2 HGO). Sie setzt Recht, indem sie Gemeindesatzungen beschließt. Damit ähnelt sie dem Deutschen Bundestag und den Landtagen in den Ländern, die zur Legislative gehören. Während der Gemeindevorstand die laufende Verwaltung besorgt, die Gemeindebediensteten einstellt, befördert und entlässt, im Übrigen die Beschlüsse der Gemeindevertretung vorbereitet und ausführt (§§ 66, 73 HGO). Damit entspricht seine Funktion weitgehend derjenigen der Bundesregierung und der Landesregierungen.

2. Größe des Gemeindevorstands

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Die HGO gibt den Gemeinden keine starren Vorgaben, wie groß der Gemeindevorstand sein muss. Er setzt lediglich zwei Grenzen.
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Die erste Grenze betrifft die Mindestgröße. Nach § 44 Abs. 2 Satz 1, 2 HGO sind mindestens zwei ehrenamtliche Beigeordnete zu bestellen. Nach § 65 Abs. 1 HGO besteht der Gemeindevorstand ferner aus dem Bürgermeister, dem Ersten Beigeordneten und weiteren Beigeordneten. Da der Erste Beigeordnete auch ein ehrenamtlicher Beigeordneter sein kann, folgt daraus als Mindestgröße des Gemeindevorstands eine Anzahl von drei Mitgliedern.
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Als zweite Grenze legt § 44 Abs. 2 Satz 3, 4 HGO fest, dass die Gemeinde hauptamtliche Beigeordnete besetzen, die Zahl der hauptamtlichen Beigeordneten die der ehrenamtlichen jedoch nicht übersteigen darf. Es ist demnach zulässig, einen Bürgermeister, einen hauptamtlichen Beigeordneten und zwei ehrenamtliche Beigeordnete vorzusehen. Unzulässig wäre ein Gemeindevorstand bestehend aus einem Bürgermeister, drei hauptamtlichen Beigeordneten und zwei ehrenamtlichen Beigeordneten.
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Die Anzahl der hauptamtlichen und der ehrenamtlichen Beigeordneten werden in der Hauptsatzung festgelegt.

3. Wahl des Gemeindevorstands

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Für die Wahl des Gemeindevorstands sind drei Konstellationen zu unterscheiden: Die des Bürgermeisters, der hauptamtlichen Beigeordneten und der ehrenamtlichen Beigeordneten.
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Der Bürgermeister wird direkt von den Bürgern der Gemeinde gewählt. Die hauptamtlichen Beigeordneten wiederum wählt die Gemeindevertretung geheim, nachdem die Stelle zunächst vorbereitet und gegebenenfalls ausgeschrieben wurde. Auf die Stelle kann sich grundsätzlich jeder bewerben, auch wenn in der Praxis oftmals parteipolitische Akteure für die Aufgabe vorgesehen sind.
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Ebenso von der Gemeindevertretung gewählt werden die ehrenamtlichen Beigeordneten. Ihre Wahl wird allerdings nicht vorbereitet, sondern die Beigeordneten werden anhand von Wahlvorschlägen (Listen) nach der Verhältniswahl unmittelbar und geheim gewählt. Im Verhältnis zur vorgesehenen Anzahl der ehrenamtlichen Beigeordneten werden die auf die einzelnen Wahlvorschläge entfallenden Stimmen entsprechend verteilt.
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Um die ehrenamtlichen Beigeordneten zu wählen, ist ein Wahlvorschlag von mehreren Fraktionen möglich. Dies verletzt nicht den für die Organe der Gemeindevertretung (Beispiel: Ausschüsse) zu berücksichtigenden Grundsatz der Spiegelbildlichkeit, da er in diesem Fall nicht anwendbar ist. Der Gemeindevorstand ist nämlich kein Vertretungs-, sondern ein Verwaltungsorgan.[3]

4. Abwahl des Gemeindevorstands

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Sowohl für den Bürgermeister als auch die hauptamtlichen Beigeordneten sind Abwahlverfahren vorgesehen. Beim Bürgermeister wird das Verfahren von der Gemeindevertretung initiiert und führt zu einer Abstimmung der Bürger. Das Abwahlverfahren für die hauptamtlichen Beigeordneten obliegt in Gänze der Gemeindevertretung, verlangt jedoch eine zweimalige Abstimmung.
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Für die ehrenamtlichen Beigeordneten ist kein Abwahlverfahren vorgesehen.
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Da alle drei Funktionen von Beamten auf Zeit oder von Ehrenbeamten ausgeübt werden, ist ein Disziplinarverfahren möglich. Dieses kann in der Ultima ratio mit der Entfernung aus dem Beamtenverhältnis (§ 13 Hessisches Disziplinargesetz) als Disziplinarmaßnahme abgeschlossen werden. Ebenfalls möglich ist der Verlust der Wählbarkeit wegen eines Richterspruchs nach § 45 Strafgesetzbuch; aktive Mandatsträger verlieren damit automatisch ihr Amt (für Details siehe im Text „Gemeindevertreter“).

5. Die innere Organisation

5.1. Aufgaben des Vorsitzenden

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Zu den Sitzungen des Gemeindevorstands lädt der Bürgermeister als dessen Vorsitzender ein. Hierfür legt er die Tagesordnung fest. Er leitet die Sitzung und sorgt für deren Ordnung.

5.2. Sitzungsturnus

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Das Gesetz sieht wöchentliche Sitzungen als Regel vor (§ 69 HGO). Allerdings kann der Gemeindevorstand davon abweichen.
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Er kann, erstens, öfters tagen. Gemäß § 69 Abs. 1 Satz 1 HGO soll er so häufig zusammentreten, wie es die Geschäfte erfordern. Dringliche Angelegenheiten können deswegen eine zweite Sitzung binnen einer Woche notwendig machen. Eine solche Sitzung können auch mindestens ein Viertel seiner Mitglieder unter Angabe der zur Verhandlung zu stellenden Gegenstände verlangen (§ 69 Abs. 1 Satz 2 HGO). Der Antrag muss eigenhändig von allen Antragstellern unterzeichnet werden.
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Zweitens kann der Gemeindevorstand beschließen, nicht wöchentlich zu tagen. Dies setzt allerdings voraus, dass ein längerer Zeitraum ausreicht, um die Geschäfte ordnungsgemäß zu erledigen. Denkbar ist ferner, beispielsweise während der Sommerferien und über Weihnachten sowie Silvester den wöchentlichen Sitzungsturnus zu unterbrechen.

5.3. Digitale Sitzungen

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Soweit dies die Geschäftsordnung des Magistrats bestimmt, können Sitzungen auch digital beziehungsweise hybrid durchgeführt werden (§ 67 HGO). Nicht möglich ist dies lediglich bei Wahlen und in der konstituierenden Sitzung des Gemeindevorstands nach der allgemeinen Kommunalwahl und Neuwahl des Gemeindevorstands.

5.4. Umlaufbeschlussverfahren

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In einfachen Angelegenheiten kann der Gemeindevorstand im Umlaufbeschlussverfahren entscheiden. Einfach ist eine Angelegenheit dann, wenn sie von geringer Komplexität und wenn sie selbsterklärend ist; eine vorherige Erörterung im Gremium ist unnötig.[4] Das Umlaufbeschlussverfahren kann per E-Mail durchgeführt werden und verlangt eine einstimmige Zustimmung. Niemand darf dem Verfahren vorher widersprochen haben.

5.5. Widerspruch durch den Bürgermeister

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Verletzt ein Beschluss des Gemeindevorstands das Recht, muss ihm der Bürgermeister unverzüglich, jedoch innerhalb von zwei Wochen widersprechen (§ 74 HGO). Daraus folgt eine Pflicht zum Widerspruch, andernfalls würde er selbst seine Amtspflicht verletzen.
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Er kann widersprechen, soweit ein Beschluss das Wohl der Gemeinde gefährdet. Hierbei besitzt der Bürgermeister ein Ermessen, ob er widerspricht; es ist nicht eindeutig definierbar, wann ein Beschluss das gemeindliche Wohl gefährdet.
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Ein Widerspruch hat aufschiebende Wirkung und führt zu einer erneuten Beratung sowie Beschlussfassung des Gemeindevorstands in dessen nächster Sitzung. Bestätigt dieser entgegen dem Widerspruch seinen ersten Beschluss, kann der Bürgermeister binnen einer Woche die Sache beantragen, die Gemeindevertretung entscheiden zu lassen.

5.6. Kommissionen

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Der Gemeindevorstand kann Kommissionen einrichten (§ 72 HGO). Ihnen werden dauerhaft oder vorübergehend einzelne Aufträge übertragen, etwa um vorgegebene Geschäftsbereiche der Verwaltung zu überwachen. Sie ähneln damit in ihrem Sinn und Zweck den Ausschüssen der Gemeindevertretung.
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Grundsätzlich besteht eine Kommission aus dem Bürgermeister und weiteren Mitgliedern des Gemeindevorstands. Der Bürgermeister oder ein von ihm bestimmter Beigeordneter führt den Vorsitz in der Kommission (§ 72 Abs. 3 HGO).
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Daneben kann die Kommission aus Gemeindevertretern sowie sachkundigen Einwohnern bestehen. Diese werden durch die Gemeindevertretung gewählt (§ 72 Abs. 2 Satz 2 HGO).
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Gesetzlich vorgeschrieben sind die Betriebskommission für gemeindliche Eigenbetriebe (§ 6 Hessisches Eigenbetriebsgesetz), der Jugendhilfeausschuss in kreisfreien Städten (§ 70 Abs. 1 Sozialgesetzbuch VIII) und die Integrations-Kommission, sofern kein Ausländerbeirat gebildet wurde (§ 84 HGO).

6. Aufgaben des Gemeindevorstands

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Der Gemeindevorstand ist die Verwaltungsbehörde der Gemeinde. So steht es wortwörtlich in § 66 Abs. 1 Satz 1 HGO. Verträge mit der Gemeinde werden deswegen immer mit dem Gemeindevorstand (oder dem Magistrat) geschlossen. Die Mitglieder des Gemeindevorstands vertreten ihn lediglich nach außen.

6.1. Laufende Verwaltung

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Eine Kernaufgabe des Gemeindevorstands ist es, nach den Beschlüssen der Gemeindevertretung und im Rahmen der bereitgestellten Mittel die laufende Verwaltung der Gemeinde zu besorgen (§ 66 Abs. 1 Satz 2 HGO). Fraglich ist, was zur laufenden Verwaltung gehört. Diese Frage ist besonders bedeutsam, da der Gemeindevertretung Beschlüsse über Angelegenheiten der laufenden Verwaltung untersagt sind.
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Unter diesen vagen Begriff fallen all jene Tätigkeiten, die in mehr oder weniger regelmäßiger Wiederkehr vorkommen und zugleich nach Größe, Umfang der Verwaltungstätigkeit und Finanzkraft der Gemeinde von sachlich weniger erheblicher Bedeutung sind.[5] Was für eine große Gemeinde nicht von erheblicher Bedeutung ist, kann für eine kleinere Gemeinde sehr wichtig sein.[6]
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Grundsätzlich gehört zur laufenden Verwaltung überdies die Gesetzesanwendung, soweit ein (Ermessens-)Spielraum besteht.[7]

6.2. Besondere Aufgaben

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Durch § 66 Abs. 1 Satz 3 HGO werden dem Gemeindevorstand einige besondere Aufgaben zugewiesen.

6.2.1. Ausführen von Gesetzen und Verordnungen (§ 66 Abs. 1 Satz 3 Nr. 1 HGO)

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Die öffentliche Verwaltung muss eine Vielzahl von Rechtsvorschriften ausführen. Dies beginnt mit dem allgemeinen Verwaltungsrecht (Hessisches Verwaltungsverfahrensgesetz) und endet in einer Vielzahl von Spezialgesetzen. Drei Beispiele: Im Ordnungswesen das Hessische Gesetz über die öffentliche Sicherheit und Ordnung sowie das Ordnungswidrigkeitengesetz. Im Bauplanungsrecht das Baugesetzbuch und die Baunutzungsverordnung. Im Personalwesen die Beamtengesetze sowie der Tarifvertrag für den öffentlichen Dienst, das Bürgerliche Gesetzbuch, das Kündigungsschutzgesetz und einige weitere.
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Bei der Auslegung dieser Kompetenznorm ist zu beachten: Nach ihrem Wortlaut („Ausführen“) beschränkt sich diese Kompetenz auf solche Tätigkeiten, in denen kein nennenswerter Entscheidungsspielraum verbleibt. In der Regel sind damit gebundene Entscheidungen gemeint.[8]
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Zu differenzieren ist nach diesen Maßstäben die Erteilung des gemeindlichen Einvernehmens nach § 36 Baugesetzbuch (BauGB). Ist ein Vorhaben bauplanungsrechtlich zulässig, muss das Einvernehmen erteilt werden; es besteht kein Ermessen.[9] Anders ist dies zu beurteilen, sofern die Baugenehmigungsbehörde selbst ihr Ermessen ausgeübt hat. Dann ist auch das Erklären des gemeindlichen Einvernehmens eine Ermessensentscheidung, die grundsätzlich der Gemeindevertretung obliegt.[10]
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Dasselbe gilt für den § 36a BauGB („Bau-Turbo“). Danach ist die Zustimmung der Gemeinde notwendig, um für Bauvorhaben von bauplanungsrechtlichen Vorschriften abweichen zu dürfen. Damit wird in die kommunale Planungshoheit eingegriffen. Es liegt im Ermessen der Gemeinde, ob sie ihr Einverständnis erklärt. Zuständig ist deswegen die Gemeindevertretung. Sie kann jedoch sowohl die Entscheidung nach § 36 BauGB als auch nach § 36a BauGB widerruflich auf den Gemeindevorstand übertragen.[11]

6.2.2. Weisungsangelegenheiten (§ 66 Abs. 1 Satz 3 Nr. 1 HGO)

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Durch Gesetz können den Gemeinden Aufgaben nach Weisung übertragen werden; gleichermaßen nehmen der Bürgermeister einzelne Aufgaben als Auftragsangelegenheiten wahr, etwa die der örtlichen Ordnungsbehörde (§ 4 HGO). In diesen Bereichen ist der Gemeindevorstand allein den Aufsichtsbehörden verantwortlich, nicht der Gemeindevertretung.

6.2.3. Beschlüsse der Gemeindevertretung vorbereiten und ausführen (§ 66 Abs. 1 Satz 3 Nr. 2 HGO)

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Der Gemeindevorstand bereitet die Beschlüsse der Gemeindevertretung vor. Dafür erarbeitet er selbst Beschlussvorlagen und leitet sie der Gemeindevertretung weiter. Gesetzlich vorgegeben ist etwa die Vorbereitung der Beschlüsse für die Haushaltssatzung (§ 97 HGO) und für den Jahresabschluss (§§ 112, 113 HGO). Fasst die Gemeindevertretung Beschlüsse, muss der Gemeindevorstand diese ausführen, soweit sie nicht gegen das Gesetz verstoßen. Das Ausführen eines Beschlusses kann wiederum darin münden, einen neuen Beschluss der Gemeindevertretung vorzubereiten.

6.2.4. Umsetzung übertragener Aufgaben (§ 66 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 HGO)

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Durch das Gesetz können dem Gemeindevorstand bestimmte Aufgaben übertragen werden, für die er allein zuständig ist. Darüber hinaus kann die Gemeindevertretung ihm einzelne Angelegenheiten oder bestimmte Arten von Angelegenheiten dauerhaft übertragen; allerdings kann sie diese Übertragung jederzeit widerrufen.

6.2.5. Verwaltung der öffentlichen Einrichtung (§ 66 Abs. 1 Satz 3 Nr. 4 HGO)

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Die Gemeinde betreibt öffentliche Einrichtungen (§ 19 HGO). Darunter zählen etwa Abwasserversorgung, Büchereien, Bürgerhäuser oder Schwimmbäder.[12] Nach § 51 Nr. 11 HGO entscheidet die Gemeindevertretung, ob diese errichtet, erweitert, übernommen und veräußert werden; die laufende Verwaltung der öffentlichen Einrichtungen obliegt hingegen allein dem Gemeindevorstand. Er bestimmt im Rahmen des von der Gemeindevertretung vorgesehenen Widmungszwecks die Nutzung und besorgt die Verwaltung.

6.2.6. Verwaltung des sonstigen Gemeindevermögens (§ 66 Abs. 1 Satz 3 Nr. 4 HGO)

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Das sonstige Gemeindevermögen ist in den §§ 108 f. HGO definiert und wird vom Gemeindevorstand verwaltet. Nach den Hinweisen des Hessischen Innenministeriums zu § 108 HGO handelt es sich beispielsweise um Geldanlagen, die die Gemeinde auf dem Kapitalmarkt anlegt. Ein solches Vermögen darf nur dann erworben werden, wenn damit gemeindliche Aufgaben erfüllt werden.

6.2.7. Gemeindeabgaben (§ 66 Abs. 1 Satz 3 Nr. 5 HGO)

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Während die Gemeindevertretung vor allem durch den Gemeindehaushalt festlegt, welche Abgaben erhoben werden, liegt es am Gemeindevorstand, diese Abgaben festzusetzen und einzuziehen.[13]

6.2.8. Haushalts- und Finanzwesen (§ 66 Abs. 1 Satz 3 Nr. 6 HGO)

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Es ist Aufgabe des Gemeindevorstands, die Haushaltssatzung mit allen Anlagen zu entwerfen und festzustellen (§ 97 HGO). Daraufhin wird sie von der Gemeindevertretung beraten und beschlossen. Im Haushaltsjahr überwacht der Gemeindevorstand das gesamte Kassen- und Rechnungswesen.

6.2.9. Vertretung der Gemeinde (§ 66 Abs. 1 Satz 3 Nr. 7 HGO)

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Der Gemeindevorstand vertritt die Gemeinde, führt ihren Schriftwechsel und vollzieht Gemeindeurkunden. Vollzogen wird dies jedoch nicht durch den Gemeindevorstand in Gänze, sondern jeweils durch einzelne Mitglieder. Erklärungen werden durch den Bürgermeister, den Ersten Beigeordneten oder innerhalb seines Aufgabengebietes durch den Dezernenten abgegeben (§ 71 Abs. 1 Satz 2 HGO).
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Rechtsverbindliche Erklärungen der Gemeinde müssen durch den Bürgermeister oder den Ersten Beigeordneten und ein weiteres Mitglied des Gemeindevorstands schriftlich unterzeichnet werden (§ 71 Abs. 2 HGO). Möglich ist, dass der Bürgermeister und der Erste Beigeordnete gemeinsam unterzeichnen. Dies gilt nicht für Rechtsgeschäfte der laufenden Verwaltung, die von nicht erheblicher Bedeutung sind. Hierfür genügt die Unterschrift des Bürgermeisters, des Ersten Beigeordneten oder des Dezernenten. Außerdem können Beauftragte bevollmächtigt werden (§ 71 Abs. 2 Satz 3 HGO).

6.3. Zuständig für Personalangelegenheiten

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Dem Gemeindevorstand ist es vorbehalten, die Gemeindebediensteten einzustellen, sie zu befördern und zu entlassen (§ 73 HGO). Allerdings muss er sich dabei an dem von der Gemeindevertretung beschlossenen Stellenplan als Teil des Gemeindehaushalts als Rahmen orientieren. Er kann vom Stellenplan nur dann abweichen, wenn dies besoldungs- oder tarifrechtlich zwingend vorgeschrieben ist.

6.4. Unterrichtung der Öffentlichkeit

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Über wichtige Angelegenheiten hat der Gemeindevorstand öffentlich zu berichten. Dies korrespondiert[14] mit dem Auskunftsrecht der Presse nach § 3 Hessisches Pressegesetz. Danach sind die Behörden verpflichtet, die gewünschten Auskünfte zu erteilen. Grenzen findet dieses Recht lediglich in den Rechten Dritter, etwa Personalangelegenheiten. Allgemeine, nicht auf einzelne Personen zurückführbare Angaben hat der Gemeindevorstand indes zu erteilen. Daneben kann die Gemeinde über ihre eigene Internetseite sowie über die sozialen Netzwerke über ihre Arbeit berichten. Zurückhaltung ist für den Gemeindevorstand allerdings während der Wahlen geboten, um seiner parteipolitischen Neutralität gerecht zu werden[15].