Kommunale Selbstverwaltung
Die kommunale Selbstverwaltung schützt die Gemeinden (im Folgenden auch: Städte) und die Landkreise durch das Grundgesetz und die Verfassung des Landes Hessen. Sie dürfen ihre örtlichen Aufgaben eigenverantwortlich regeln. In dieses Recht darf der Gesetzgeber nur auf gesetzlicher Grundlage und nur in begründeten Ausnahmefällen eingreifen.
1. Grundlagen des Selbstverwaltungsrechts
1
Die kommunale Selbstverwaltung ist das älteste politische und administrative Element der öffentlichen Organisation, sogar älter als der Gesamtstaat und die Länder.[1] Sie soll sicherstellen, dass die Kommunen in eigener Verantwortung über ihr eigenes Wohl entscheiden. Thomas Ellwein zufolge liegt der Sinn jedoch nicht darin, alle Gemeinden einheitlich zu verwalten und zu gestalten. Vielmehr muss es lebendige und spürbare Unterschiede zwischen ihnen geben.[2] Damit ist die Selbstverwaltung Ausdruck einer dezentral organisierten und bürgerschaftlich getragenen Verwaltung[3] im Sinne des Aufbaus der Demokratie „von unten nach oben“[4], als „Fundament unserer Demokratie“[5]. Art. 28 Abs. 2 des Grundgesetzes für die Bundesrepublik Deutschland (GG) gewährleistet heute das Selbstverwaltungsrecht.
1.1. Kommunen als Bestandteil der Länder
2
Gleichzeitig legt Art. 28 GG die verfassungsmäßige Ordnung der Länder fest. Die Kommunen sind demnach Bestandteil der Länder,[6] Teil der Exekutive[7] und keine eigenständige, dritte Staatsebene. Innerhalb dieses Rahmens bestimmen die Länder die Aufgaben, Zuständigkeiten, Rechte und Pflichten der Kommunen. Sie dürfen dabei jedoch nicht das Maß an Selbstverwaltungsgarantie unterlaufen, das Art. 28 Abs. 2 GG als Mindeststandard[8] normiert.[9] Im Umkehrschluss dürfen die Landesverfassungen stärkere Befugnisse für die Kommunen vorsehen, als das Grundgesetz sie definiert; davon hat Hessen durch Art. 137 Hessische Verfassung (HVerf) Gebrauch gemacht.
1.2. Keine Aufgabenübertragung durch Bundesrecht
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Der Bund darf die kommunale Zuständigkeit der Länder nicht durchbrechen. Daher ist es gemäß Art. 84 Abs. 1 Satz 7 GG und gleichlautend gemäß Art. 85 Abs. 1 Satz 2 GG verboten, Gemeinden und Gemeindeverbänden durch Bundesgesetz Aufgaben zu übertragen.
4
Nichts anderes gilt, wenn der Bund Aufgaben formuliert, die zwar durch die Länder auszuführen sind, faktisch jedoch infolge ihrer örtlichen Zuständigkeit den Kommunen zugeordnet werden. Dann obliegt es dem Land, diese Aufgabe nach seinem Recht als kommunale Selbstverwaltungsaufgabe auszuformen.[10]
1.3. Bund und Länder gewährleisten die Selbstverwaltung
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Unmittelbar zur Gewährleistung der Selbstverwaltungsgarantie verpflichtet sind der Bund sowie die Länder. Zugleich ist die Garantie von allen hoheitlichen Stellen zu gewährleisten, die durch das Grundgesetz gebunden sind. Damit haben die Landkreise sowie die Gemeinden ebenso untereinander die Selbstverwaltung zu achten.[11]
1.3.1. Diskussionen in der Enquete-Kommission „Verfassungsreform“ in den 1970er Jahren
7
So forderten die kommunalen Spitzenverbände ein qualifiziertes, im Grundgesetz verankertes Anhörungsrecht bei Gesetzgebungsverfahren. Sie begründeten dies damit, die Kommunen würden Bundesgesetze ausführen und damit die Ziele des Bundes verwirklichen.[15] Ferner schlugen die Spitzenverbände kommunale Vertreter mit beratender Stimme im Bundesrat vor. Dagegen äußerte die Enquete-Kommission grundsätzliche Bedenken. Unklar sei das notwendige Wahlverfahren. Außerdem bestünden Repräsentationsprobleme sowie dogmatische Erwägungen zum föderalen Gleichgewicht und zur Rolle der Länder im Staatsgefüge.[16] Grundgesetz-Änderungen zugunsten der Kommunen resultierten aus der Arbeit der Enquete-Kommission folglich nicht.[17]
1.3.2. Beteiligung der kommunalen Spitzenverbände an der Gesetzgebung
8
In Hessen werden nach § 147 Hessische Gemeindeordnung (HGO) die kommunalen Spitzenverbände an der Gesetzgebung beteiligt, soweit diese die Kommunen betrifft. Der Bundesgesetzgeber bindet die Spitzenverbände durch § 69a Abs. 1, 2 der Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages im Rahmen der Ausschussberatungen ein. Gestärkt werden die Kommunen verfassungsrechtlich dadurch nicht.
1.4. Institutionelle Garantie der Gemeinden
9
Die Gemeinden haben kein unbeschränktes Recht auf institutionellen Fortbestand. Zwar schützt Art. 28 Abs. 2 GG die Gemeinde als Gebietskörperschaftsform. Daraus ergibt sich jedoch kein Anspruch einer einzelnen Gemeinde auf Fortbestand in ihren bisherigen Grenzen. Gleiches gilt für Gemeindeverbände.
10
Bestands- und Gebietsänderungen unterliegen hohen Hürden: Der Staat darf Gemeinden bei einer Neugliederung nicht zum bloßen Objekt seines Handelns machen. Plant er Änderungen, hat er die betroffenen Gemeinden vorher anzuhören und die verschiedenen, teils gegenläufigen Interessen sorgfältig gegeneinander abzuwägen.[18]
1.5. Kein „ewiger“ Bestandsschutz der Selbstverwaltung
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Die verfassungsändernde Gewalt aus Bundestag und Bundesrat mit qualifizierter Mehrheit ist durch Art. 79 Abs. 3 GG nicht gehindert, die kommunale Selbstverwaltungsgarantie oder, noch grundsätzlicher, die Ebenen der Gemeinden und Gemeindeverbände zu streichen. Nach dieser Norm ist jede Grundgesetz-Änderung unzulässig, die die Gliederung des Bundes in Länder, die grundsätzliche Mitwirkung der Länder bei der Gesetzgebung oder die in den Art. 1 und 20 niedergelegten Grundsätze berührt. Art. 79 Abs. 3 GG schützt die sich aus Art. 28 Abs. 2 GG ergebende kommunale Selbstverwaltung demzufolge nicht.
12
So ist es grundsätzlich denkbar, statt Gemeinden als Selbstverwaltungskörperschaften andere Organisationsformen einzuführen, die noch enger an den Bund und die Länder gebunden sind. Eine Art. 28 Abs. 2 GG entsprechende gemeindliche Allzuständigkeit ist nicht zwingend.
13
Andererseits sind die in Art. 20 GG niedergelegten Grundsätze für Änderungen ausdrücklich gesperrt, somit zugleich die demokratische Ordnung als Strukturprinzip[19]. Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG etwa schreibt für alle Gemeinden und Landkreise eine Volksvertretung vor. Selbst im Verteidigungsfall garantiert Art. 115c GG im Rahmen der Notstandsgesetzgebung[20] den Gemeinden und Gemeindeverbänden ausdrücklich ihre Lebensfähigkeit, vor allem in finanzieller Hinsicht. Nach Ansicht des Verfassers lassen sich aus Art. 20, Art. 28 und Art. 115c Abs. 3 GG verfassungsdogmatisch Rückschlüsse ziehen. Selbst bei tiefgreifenden strukturellen Änderungen und neuen Organisationsformen müsste demnach eine Volksvertretung als Ausdruck demokratischer Ordnung beibehalten werden.
1.6. Allzuständigkeit der Gemeinden
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Die Gemeinden regeln in eigener Verantwortung und im Rahmen der Gesetze alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft (Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG).
15
Mit dem nach der niedersächsischen Gemeinde Rastede benannten Beschluss aus 1988[21] hatte das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) erstmals genauer definiert, was darunter zu verstehen ist. Demnach arbeitete das Gericht zunächst heraus, dass ein Kernbereich der Selbstverwaltungsgarantie existiere, der nicht ausgehöhlt werden dürfe. Um diesen näher zu bestimmen, komme es in besonderer Weise darauf an, der geschichtlichen Entwicklung und den verschiedenen Erscheinungsformen der Selbstverwaltung Rechnung zu tragen. Für das BVerfG gehört zum Wesensgehalt der gemeindlichen Selbstverwaltung kein gegenständlich bestimmter oder nach feststehenden Merkmalen bestimmbarer Aufgabenkatalog.
16
Den Gemeinden ist verfassungsrechtlich verbrieft, sich aller Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft anzunehmen, soweit diese im Einzelfall durch Gesetz nicht bereits anderen Trägern der öffentlichen Verwaltung übertragen wurden.[22] Die Grundgesetz-Formulierung „alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft“ sei daher nichts anderes als die Langform für eine Allzuständigkeit der Gemeinden.[23] Diese Allzuständigkeit gilt allerdings nicht absolut. Aufgaben können jenseits des Kernbereichs aus Gründen des Gemeininteresses entzogen werden, sofern die ordnungsgemäße Aufgabenerfüllung andernfalls nicht sicherzustellen wäre. Nicht unter diesen Maßstab fällt das bloße Ziel der Verwaltungsvereinfachung oder der Zuständigkeitskonzentration.[24]
17
Da die Allzuständigkeit weit gefasst wird, ist das Selbstverwaltungsrecht offen für Veränderungen durch die Zeit; vor allem, soweit sie zurückzuführen sind auf soziale, wirtschaftliche oder technische Rahmenbedingungen.[25]
18
Überdies, so das BVerfG, können Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft nur diejenigen Bedürfnisse und Interessen sein, die in der örtlichen Gemeinschaft wurzeln oder auf sie einen spezifischen Einfluss haben.[26] Sie müssen den Gemeindeeinwohnern gemeinsam sein, indem sie das Zusammenleben und -wohnen der Menschen in der (politischen) Gemeinde betreffen; auf die Verwaltungskraft der Gemeinde kommt es hierfür nicht an.[27]
1.7. Stärkere Selbstverwaltungsrechte in der Hessischen Verfassung
21
In der Hessischen Verfassung finden sich die unmittelbar auf die Kommunen bezogenen Verfassungsartikel im Abschnitt „Die Staats- und Selbstverwaltung“ (Art. 134-138 HVerf). Maßgeblich für die Selbstverwaltungsgarantie ist der Art. 137 HVerf.
1.7.1. Zuständigkeit der Gemeinden für jegliche öffentliche Aufgaben
22
Der wesentliche und über die Mindestgarantie hinausgehende Unterschied zum Grundgesetz betrifft die objektive Rechtsinstitutionsgarantie, die die Landesverfassung in Art. 137 Abs. 1, 3 HVerf normiert. Demnach ist die gemeindliche Aufgabengarantie nicht allein auf „Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft“ (Art. 28 Abs. 2 GG) beschränkt, sondern erstreckt sich auf „alle Angelegenheiten“ und „jegliche öffentliche Aufgaben“, solange sie im Gemeindegebiet stattfinden.[32] Der Gesetzgeber darf Aufgaben nur entziehen oder übertragen und Organisationsvorgaben nur erlassen, wenn ein dringendes öffentliches Interesse vorliegt.[33]
1.7.2. Staatliche Aufgabenübertragungen
23
Nach Art. 137 Abs. 4 HVerf kann der Staat den Gemeinden sowie Landkreisen per Gesetz oder Verordnung Aufgaben nach Weisungen übertragen, was insoweit die kommunale Selbstverwaltung einschränkt. Einfachgesetzlich findet sich diese Regelung in § 4 HGO.
1.7.3. Kommunaler Finanzausgleich
24
Der durch Art. 137 Abs. 5 Satz 1 HVerf vorgegebene Kommunale Finanzausgleich stellt den Anspruch der Kommunen auf eine angemessene Finanzausstattung sicher. Dafür muss der Gesetzgeber den Finanzbedarf realitätsgerecht ermitteln, damit die Kommunen ihre pflichtigen Aufgaben erfüllen können; insofern unterliegt er einer Beobachtungs- und gegebenenfalls Nachbesserungspflicht.[34] Ob dies gelingt, ist umstritten: Einige Kommunen kritisieren das durch den Gesetzgeber gewählte kommunale Finanzbedarfsermittlungs- und Verteilungsmodell als unzureichend, wie mehrere kommunale Grundrechtsklagen vor dem Hessischen Staatsgerichtshof zeigen.[35]
1.7.4. Konnexitätsprinzip als Verfassungsrecht
25
Vom allgemeinen Finanzausgleich zu unterscheiden ist das so genannte „Konnexitätsprinzip“ („Wer bestellt, zahlt“), in der hessischen Verfassung in Art. 137 Abs. 6 HVerf ausdrücklich normiert. Verpflichtet das Land Gemeinden oder Gemeindeverbände staatliche Aufgaben zu erfüllen, muss es die Kostenfolgen regeln. Bei Mehrbelastungen oder Entlastungen ist zeitnah[36] ein finanzieller Ausgleich zu schaffen. Als staatliche Aufgabe ist „ein konkretes Aufgabengebiet im Sinne bestimmter zu erledigender Verwaltungsangelegenheiten“[37] zu verstehen.
26
Das Konnexitätsprinzip wurde erst mit Volksabstimmung im Jahr 2002 in die Verfassung aufgenommen.[38] Damit revidierte der Verfassungsgeber eine frühere Entscheidung: Als 1946 die Hessischen Verfassung entstand, war diskutiert worden, ob der Staat Auftragsangelegenheiten nach Art. 137 Abs. 4 HVerf bezahlen solle. Eine Mehrheit fand sich damals nicht.[39]
1.8. Selbstverwaltungsgarantien für Landkreise
27
Die Landkreise – verfassungsrechtlich als „Gemeindeverbände“ bezeichnet – können sich gemäß Art. 137 Abs. 2 HVerf ebenfalls auf die Selbstverwaltungsgarantie stützen, allerdings lediglich „im Rahmen ihrer gesetzlichen Zuständigkeit“ – ihnen fehlt anders als den Gemeinden eine Aufgabengarantie[40]. Abgesehen von dieser Einschränkung besitzen Gemeindeverbände das gleiche Recht der Selbstverwaltung wie Gemeinden.[41]
28
Damit stimmt die hessische Regelung inhaltlich mit jener des Grundgesetzes in Art. 28 Abs. 2 Satz 2 GG überein.[42]
1.8.1. Vorrang für die Gemeinden
29
Die gemeindliche Allzuständigkeit wirkt zugleich abgrenzend zur Zuständigkeit der Landkreise, die regelmäßig nur subsidiär tätig werden.[43]
1.8.2. Weitere betroffene Gebietskörperschaften
30
Fraglich ist, welche Gebietskörperschaften neben den Landkreisen noch vom verfassungsrechtlichen Begriff des „Gemeindeverbandes“ umfasst sein könnten. Zweifellos nicht umfasst sind all jene, die keine Gebietshoheit besitzen; der Landeswohlfahrtsverband etwa fällt nicht unter die „Gemeindeverbände“.[44]
31
Strittig ist, ob der „Regionalverband FrankfurtRheinMain“ unter diesen Begriff und somit unter die kommunale Selbstverwaltungsgarantie fällt.[45] Ähnlich wie beim Wohlfahrtsverband gehören dem Verband zwar kommunale Körperschaften an. Dadurch sind sie jedoch noch nicht unter die „Gemeindeverbände“ zu subsumieren. Indes gewährt das Gesetz über die Metropolregion (MetropolG) dem Regionalverband in § 2 Abs. 1 MetropolG die Gebiets- und in § 7 Abs. 2 Satz 3 MetropolG die Satzungshoheit. Dadurch nähert sich der Verband den klassischen Gemeindeverbänden wie etwa den Landkreisen so stark an, dass vieles für die Subsumtion unter die Gemeindeverbände spricht.[46]
1.9. Schutz der Kommunen durch das Unionsrecht
32
Deutschland hat auf Grundlage von Art. 23 Abs. 1 Satz 2 GG Hoheitsrechte auf die Europäische Union (EU) übertragen. Das Unionsrecht spielt deshalb in der kommunalen Praxis eine immer bedeutendere Rolle. Insoweit stellt sich die Frage, wie die Kommunen durch das Unionsrecht geschützt sind.
33
Zunächst galt das EU-Recht als „kommunalblind“[47]. Dieser Vorwurf ist nach hiesiger Auffassung seit Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon 2009 in dieser Absolutheit nicht mehr gerechtfertigt, obwohl er in der Kommentarliteratur zum Grundgesetz weiterhin aktiv vertreten wird.[48] Dennoch ist die kommunale Selbstverwaltungsgarantie, wie sie im Grundgesetz verankert ist, nicht europafest[49]. Dies rührt schon allein daher, dass sich das EU-Primärrecht an die Mitgliedstaaten[50] richtet.
34
Durch den Vertrag von Lissabon ist die Formulierung in Art. 4 Abs. 2 Satz 1 des Vertrags über die Europäische Union (EUV) aufgenommen worden, wonach die Union die „jeweilige nationale Identität“ ihrer Mitgliedstaaten „achtet“, die unter anderem durch die „lokale Selbstverwaltung zum Ausdruck“ kommt. Dieses Achtungsgebot führt praktisch zu einer durch die Unionsorgane vorzunehmenden Verhältnismäßigkeitsprüfung[51] bei Eingriffen, wobei deren Reichweite umstritten[52] ist.
35
Unter dem Strich bietet das Unionsrecht zwar keinen gleichartigen Schutz wie das Grundgesetz. Das Achtungsgebot verpflichtet die EU-Organe dessen ungeachtet bei Vorhaben mit kommunalem Bezug dazu, die Auswirkungen auf die lokale Selbstverwaltung zu berücksichtigen.
2. Gemeindehoheiten im Verfassungsrecht
36
Da der verfassungsrechtliche Begriff der „Allzuständigkeit“ vage ist, stellt die Rechtswissenschaft auf typisierende Gemeindehoheiten ab. Sie gehören in ihren Grundbeständen zum Kernbereich,[53] den der Staat den Gemeinden gewährleisten muss. Die Hoheiten überschneiden sich teils: So setzt Planungshoheit Gebietshoheit voraus, ist aber inhaltlich weitergehend.
2.1. Gebietshoheit
37
Die Gebietshoheit umfasst das Recht, innerhalb des Gemeindegebiets, somit innerhalb der räumlich umfassten Fläche einer Gebietskörperschaft Hoheitsrechte auszuüben.[54] Die Gebietshoheit aus Art. 28 Abs. 2 GG begründet jedoch keine verfassungsrechtliche Vermutung, dass die Gemeinde alle innerhalb ihres Gebiets anfallenden Aufgaben selbst wahrnimmt. Die Landesverfassungen können eine solche Vermutung gleichwohl vorsehen;[55] das Land Hessen hat hiervon durch die aus Art. 137 Abs. 1 und 3 HVerf folgende, besonders weitreichende Garantie kommunaler Aufgaben Gebrauch gemacht.
2.2. Organisationshoheit
38
Typisierend beschreibt die Organisationshoheit das Recht der Gemeinde, ihre innere Organisation, die Einrichtung von Behörden sowie die Bereitstellung öffentlicher Einrichtungen für ihre Einwohner zu regeln.[56]
2.2.1. Innere Organisation und Behördeneinrichtung
39
Unter innerer Organisation ist vor allem gemeint, interne Abläufe, Gemeindeorgane[57] sowie Strukturen selbstständig zu bestimmen. Dies geht damit einher, Behörden in eigener Verantwortung einzurichten.
2.2.2. Wirtschaftliche Betätigung als Organisationshoheit
40
Die Gemeinde kann entscheiden, ob sie Aufgaben unmittelbar oder mittelbar erfüllt und dabei öffentlich-rechtliche oder privatrechtliche Organisationsformen wählt.[58] Im Widerspruch zur gelegentlichen Äußerung, sie sei eine eigene Gemeindehoheit,[59] gehört die wirtschaftliche Betätigung von Gemeinden zur Organisationshoheit.[60]
2.2.3. Kooperationshoheit
41
Eine weitere (Unter-)Form der Organisationshoheit ist die Kooperationshoheit, die die Gemeinden berechtigt, Aufgaben des eigenen oder übertragenen Wirkungskreises gemeinsam wahrzunehmen.[61]
2.2.4. Grenzen der Organisationshoheit
42
Das Selbstverwaltungsrecht findet seine Grenzen im Gesetzesvorbehalt des Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG. Gesetze in diesem Sinne sind nicht allein formelle Parlamentsgesetze. Darunter fallen ebenso Rechtsverordnungen, Satzungen und das Gewohnheitsrecht.[62] In diesem Rahmen formulierte Gebote oder Verbote hat die Gemeinde bei ihrer inneren Organisation zu berücksichtigen. Demzufolge ist es den Gemeinden etwa verwehrt, individuell für sich die gendersensible Schreibweise zu regeln. Das Rechtsstaatsprinzip verlangt vielmehr, in amtlichen Dokumenten und Satzungen hinreichend bestimmt, klar und präzise sowie möglichst kurz zu formulieren.[63] Es bleibt den Gemeinden unbenommen, geschlechtsneutrale Wörter zu wählen.[64] Anders ist die „Leichte Sprache“ zu beurteilen: Sie ermöglicht die Teilhabe für Menschen mit einer Behinderung. Zusätzliche Informationen in „Leichter Sprache“ sind deswegen nicht nur zulässig, sondern sogar geboten.
[65]
[65]
2.3. Finanzhoheit
43
Die Gemeinde darf frei über ihre finanziellen Ein- und Ausgaben entscheiden.[66] Akzentuiert wird dieses, bereits in Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG angelegte Recht in Art. 28 Abs. 2 Satz 3 GG, der die „finanzielle Eigenverantwortung“ der Gemeinden betont. Ebenso statuiert Art. 28 Abs. 2 Satz 3 GG das Hebesatzrecht der Gemeinde, indem sie örtliche Abgaben und Steuern erheben darf, ohne dass hieraus ein allgemeines Steuererfindungsrecht[67] folgt. Zu den kommunalen Einnahmen zählen neben Steuern auch Beiträge und Gebühren als Gegenleistung für gemeindliche Leistungen (siehe unten unter „Kommunale Beiträge", „Kommunale Gebühren" und „Kommunale Steuern"). Eine besondere Varianz der Finanzhoheit ist das Haushaltsrecht mit Überschneidungen zur Organisations-[68] sowie Satzungshoheit.
2.3.1. Finanzielle Mindestausstattung der Gemeinden als Verfassungsauftrag
44
Damit die Gemeinden frei über ihre Ein- und Ausgaben entscheiden können, muss der Staat sie ausreichend finanzieren. Das BVerfG hielt hierzu fest, die kommunale Selbstverwaltung sei in unverhältnismäßiger Weise eingeschränkt, wenn Kommunen weder ihre eigenen Aufgaben erfüllen noch wegen fehlender finanzieller Mittel Prioritäten bei der Aufgabenwahrnehmung setzen können.[69]
45
Nach verbreiteter Auffassung[70] besteht die finanzielle Mindestausstattung aus zweierlei: Erstens muss die Kommune in der Lage sein, die pflichtigen Selbstverwaltungsaufgaben wahrzunehmen. Zweitens muss ihr eine „freie Spitze“[71] für freiwillige Selbstverwaltungsaufgaben verbleiben. In der Fachliteratur wird hierfür ein Wert von fünf bis zehn Prozent der insgesamt verfügbaren Mittel genannt.[72] Einzelne Stimmen[73] lehnen das Modell der „freien Spitze“ ab, da es zu unbestimmt sei.
46
Zur einfachgesetzlichen Ausgestaltung in Hessen unter „Finanzielle Mindestausstattung“.
2.3.2. Verfassungsrechtliche Bewertung der angespannten Haushaltslage
47
Wegen der angespannten Haushaltslage in den Gemeinden[74] und Landkreisen[75] ist verfassungsrechtlich fraglich, ob die Kommunen ihren Aufgaben noch nachkommen können. Bereits seit Ende der 1980er Jahre beklagen die Kommunen erhebliche finanzielle Mehrbelastungen im Bereich der sozialen Sicherung, sodass andere Aufgaben zunehmend vernachlässigt werden mussten.[76] So kamen die Kommunen im Jahr 2024 bundesweit auf Ausgaben in Höhe von 400,9 Milliarden Euro, was 20,7 Prozent des öffentlichen Gesamthaushalts ausmacht. Zugleich standen ihnen nur 13,9 Prozent des Gesamtsteuereinkommens zur Verfügung.[77] Die Konsequenz: Vielerorts lag etwa im Dezember 2025 noch kein genehmigter Haushalt 2025 vor.[78]
48
Einzelne Stimmen sehen kein Einnahmeproblem – diese seien sogar gestiegen –, sondern die hohen laufenden Ausgaben als Ursache.[79] So wachsen längerfristig betrachtet die Einnahmen der hessischen Kommunen langsamer als die Ausgaben.[80] Die Gründe hierfür sind etwa die kostenintensiven Tarifabschlüsse für das Personal, vor allem die gewachsenen Aufgaben, auf Landkreisebene zum Beispiel für die Eingliederungshilfe sowie Kinder- und Jugendhilfe.[81] Hinzu kommen stark gestiegene Baukosten.[82] Um diese Schieflage zu beseitigen, schlagen die kommunalen Spitzenverbände einen signifikant höheren Anteil der Kommunen an der Umsatzsteuer durch eine Verdreifachung auf sechs Prozentpunkte vor.[83]
49
Kritisiert werden in der Literatur zudem strukturelle Defizite, beispielsweise indem der Bund Rechtsansprüche in der Kindertagesbetreuung schafft und Qualitätsansprüche definiert, sich jedoch unzureichend an der Finanzierung beteiligt (Konnexitätsprinzip).[84]
50
Stimmen in der Kommunalwissenschaft weisen auf ein Zusammenwirken interner und externer Faktoren hin, die ursächlich für die kommunalen Haushaltsdefizite seien. Hinzu kämen die massiven Interessenskonflikte vor Ort, die nicht durch gut gemeinte Appelle an die Akteure in Bund, Ländern und Kommunen oder durch verwaltungswissenschaftliche Rationalisierungskonzepte überbrückt werden können.[85] Dies unterstreicht die verfassungsrechtliche Dimension: Wenn die Ursachen strukturell und allein lokal nicht behebbar sind, obliegt die Abhilfe dem Gesetzgeber.
51
Rechtlich könnte daher geboten sein, die Landeszahlungen im kommunalen Finanzausgleich (Art. 137 Abs. 5 HVerf) zu erhöhen oder die Aufgabenbelastungen der Kommunen zu senken; wenn notwendig, indem die Länder über den Bundesrat Einfluss auf die Bundesgesetzgebung nehmen.[86]
52
Das durch die Grundgesetzänderung 2025 aufgestellte „Sondervermögen Infrastruktur“ (Art. 143h GG) kommt zwar durch das Länder-und-Kommunal-Infrastrukturfinanzierungsgesetz für Investitionen auch den hessischen Kommunen zuteil. Sie fließen jedoch in zwei Tranchen,[87] also nicht dauerhaft, und helfen deswegen lediglich punktuell[88].
2.3.3. Beachtung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts
53
Eingeschränkt wird die Finanzhoheit infolge von Art. 109 Abs. 2 GG. Danach ist den Erfordernissen des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts Rechnung zu tragen. Die Gemeinden haben mit ihren haushaltswirtschaftlichen Maßnahmen beizutragen zur Preisstabilität, zu einen hohen Beschäftigungsstand sowie zu einem außenwirtschaftlichen Gleichgewicht bei stetigem und angemessenem Wirtschaftswachstum (§ 1 Satz 2 Stabilitätsgesetz). Zwar adressiert Art. 109 Abs. 2 GG den Bund und die Länder. Als Teil der Länder sind die Gemeinden jedoch mittelbar erfasst.[89] Einfachgesetzlich ist das Erfordernis zum gesamtwirtschaftlichen Gleichgewicht in § 92 Abs. 1 Satz 2 HGO vorgeschrieben.
54
Bewirkt werden kann diese Verpflichtung durch ein antizyklisches Verhalten: In Hochkonjunkturzeiten sollte die Gemeinde Bauleistungen zurückfahren und stattdessen verfügbare Mittel zurücklegen. Während konjunkturellen Flauten kann sie auf diese gesparten Mittel zurückgreifen und investieren.[90]
2.4. Personalhoheit
56
Bei der Ausübung der Dienstherrenfähigkeit ist das verfassungsrechtlich überlagerte[93] Beamtenrecht zu beachten. Maßgeblich ist Art. 33 GG, wonach jeder Deutsche nach „seiner Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung (den) gleichen Zugang zu jedem öffentlichen Amte“ hat (Art. 33 Abs. 2 GG). Werden hoheitliche Aufgaben ausgeübt, sind diese in der Regel den Berufsbeamten vorbehalten (Art. 33 Abs. 4 GG). Hoheitlich ist eine Tätigkeit vor allem dann, wenn die öffentliche Gewalt durch Befehl oder Zwang unmittelbar beschränkend auf grundrechtlich geschützte Freiheiten einwirkt.[94]
2.5. Planungshoheit
57
Kraft der kommunalen Planungshoheit besitzt die Gemeinde das Recht, vor allem mittels verbindlicher Planung eigenverantwortlich die bauliche und sonstige Nutzung der Grundstücke innerhalb ihres Gebietes zu regeln.[95] Die Planungshoheit dient damit zugleich der Umsetzung politischen Gestaltungs- und Veränderungswillens.[96] Als das zentrale Instrument kommunaler Planungshoheit[97] zeigt sich dies in der Bauleitplanung ebenso wie in Maßnahmen zur Sicherung der Bauleitplanung, in Umlegungsverfahren sowie in Einzelfallentscheidungen – dazu zählt, das Einvernehmen nach §§ 36, 36a Baugesetzbuch (BauGB) zu erklären.[98] Müssten die Gemeinden auf die Kompetenz zur Aufstellung von Bebauungsplänen verzichten, verlören sie jedwede Möglichkeit, eigenständig Städtebau zu betreiben.[99]
58
Um eigenverantwortlich entscheiden zu können, ist den Gemeinden verfassungsrechtlich ein planerisch-gestaltlicher Freiraum zu gewähren. Sie müssen die eigenen Planvorstellungen frei von staatlichen Zweckmäßigkeitserwägungen entwickeln und verwirklichen können.[100] Gewährt wird das Planungsrecht somit bereits durch Verfassung, nicht erst einfachgesetzlich.[101]
59
Zugleich wird das Recht mittels einfachgesetzlicher Vorgaben des BauGB sowie durch Ziele der Raumordnung eingeschränkt. Verfassungsrechtlich ist dies gerechtfertigt, soweit schutzwürdige überörtliche Interessen[102] dies erfordern. Die gemeindliche Planungshoheit auf der Basis von Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG ist nicht schrankenlos gewährleistet, sondern unterliegt der Ausgestaltung durch den Gesetzgeber. So hat der Staat für ausgeglichene soziale, infrastrukturelle, wirtschaftliche, ökologische und kulturelle Verhältnisse zu sorgen (§ 2 Abs. 2 Nr. 1 Satz 1 Raumordnungsgesetz). Auf dieser Grundlage ist der Staat erstens befugt, mittels Raumordnungsrecht und Bauplanungsrecht verbindliche Vorgaben zu machen. Zweitens darf er im Einzelfall verhältnismäßig in die Planungshoheit einer Gemeinde[103] eingreifen.
60
Von der Planungshoheit abzugrenzen ist das so genannte Selbstgestaltungsrecht der Gemeinde.[104] Abgeleitet aus Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG können sich Gemeinden gegen Maßnahmen wehren, „die das Ortsbild entscheidend prägen und hierdurch nachhaltig auf das Gemeindegebiet und die Entwicklung der Gemeinde einwirken“.[105] Ein beeinträchtigtes Landschaftsbild wird vom Selbstgestaltungsrecht jedoch nicht erfasst.[106]
2.6. Satzungshoheit
61
Die zum Kernbereich des Selbstverwaltungsrechtes gehörende[107] Satzungshoheit (Rechtsetzungshoheit) erlaubt der Gemeinde, begrenzt auf ihr Gebiet und im Rahmen ihrer Aufgaben verbindlich Angelegenheiten abstrakt-generell[108] zu regeln. Hierfür erlässt sie Satzungen, einfachgesetzlich in Hessen in § 5 HGO geregelt. Kommunale Satzungen müssen sich in das staatliche Gefüge einordnen[109] und stehen in der Normenpyramide unterhalb des Europa-, Bundes- und Landesrechts. Sie sind Gesetze im materiellen, nicht im formellen Sinne, da formelle Gesetze allein im verfassungsmäßigen Gesetzgebungsverfahren beschlossen werden dürfen.[110] Zuständig für den Beschluss von Satzungen ist die Gemeindevertretung, die kein Parlament im Verfassungssinne[111] darstellt.
3. Anwendungsfälle des Selbstverwaltungsrechts
3.1. Ausbau des Übertragungsnetzes
62
Für den Ausbau des deutschen Übertragungsnetzes für Stromtrassen sind vier Betreiber zuständig.[112] Durch den gesetzlich geregelten Ausbau des Übertragungsnetzes können gemeindliche Interessen berührt und ihre kommunale Planungshoheit eingeschränkt werden. Denkbar ist, dass kommunales Eigentum – zum Beispiel Sportplätze – überbaut werden soll. Ebenso könnte eine örtliche Bauleitplanung durch den Ausbau des Stromnetzes berührt sein, im schlimmsten Fall sogar verhindert werden.
63
Die Netzausbauplanung nach dem Netzausbaubeschleunigungsgesetz (NABEG) erfolgt in mehreren Schritten. Dabei steht der Gemeinde mit der Bundesnetzagentur stets ein einzelner Ansprechpartner zur Verfügung.[113]
64
Insgesamt bestehen für die Gemeinde Beteiligungsmöglichkeiten auf drei Ebenen:
- In der vorgelagerten Bedarfsplanung nach § 12e Energiewirtschaftsgesetz (EnWG) mit drei Möglichkeiten,
- in der Bundesfachplanung (§§ 4 ff. NABEG) mit zwei Möglichkeiten sowie
- in der abschließenden Planfeststellung (§ 18 ff. NABEG) mit weiteren zwei Möglichkeiten.[114]
65
Das gemeindliche Äußerungsrecht ist jedoch faktisch dadurch eingeschränkt, dass zahlreiche technische und fachliche Details zu erörtern sind, für die den Gemeinden häufig die notwendige Expertise fehlt. Zudem ist im ersten Schritt der Bedarfsplanung der konkrete Trassenverlauf noch ungewiss.[115] Fachliches und rechtliches Wissen muss deshalb möglicherweise eingekauft werden, wenn sich eine Gemeinde gegen ein bestimmtes Vorhaben wehren möchte.
3.2. Bauleitplanung und Interkommunales Abstimmungsgebot
66
Der wichtigste Praxisfall der Planungshoheit ist die Bauleitplanung. Sie regelt die bauliche und sonstige Nutzung der Grundstücke in der Gemeinde.[116] Die Gemeinde übt die Bauleitplanung durch den Flächennutzungsplan (vorbereitend) und die Bebauungspläne (verbindlich) aus. Mit dem Beschluss der Bebauungspläne als Satzung übt sie zugleich ihre Satzungshoheit aus. Einfachgesetzlich ist die Bauleitplanung im BauGB normiert.
67
Sobald städtebauliche Erfordernisse bestehen, unterliegt die Planung den gesetzlichen Vorgaben der anlassbezogenen Planungspflicht (siehe: § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB), sowie dem Abwägungsgebot.[117]
3.2.1. Verfassungsrechtliche Einordnung von Flächennutzungsplänen
68
Fraglich ist beim Flächennutzungsplan, inwieweit es sich um eine örtliche und somit vom Selbstverwaltungsrecht geschützte Angelegenheit handelt. Da er als gesamtgemeindlicher Plan bis an die Gemeindegrenzen reicht, steht er an der Nahtstelle zwischen örtlicher und regionaler Planung.[118] Zugleich nimmt er eine Leitfunktion in der städtebaulichen Entwicklung wahr.[119] Die nach § 5 Abs. 2 BauGB im Flächennutzplan vorzusehenden Darstellungen umfassen neben der Ausweisung von Bauflächen und Baugebieten beispielsweise kirchliche Einrichtungen, Schulen oder Grünflächen, wie Parkanlagen, Spiel- und Sportplätze. Diese haben überwiegend Bedeutung nur innerhalb der Gemeinde.[120] Folglich ist der Flächennutzungsplan trotz seines teils überörtlichen Charakters unter die Selbstverwaltungsgarantie zu subsumieren.
69
Umstritten ist, ob der Flächennutzungsplan zum besonders geschützten Kernbereich zählt. Unter Verweis auf seine zentrale Steuerungsfunktion bejahen dies Teile der Literatur,[121] der überwiegende Teil jedoch betrachtet es kritisch und erkennt dies nur für den Bebauungsplan als verbindliche Bauleitplanung mit Außenwirkung ausdrücklich an.[122]
3.2.2. Interkommunales Abstimmungsgebot
70
Indem sie Gewerbe-/Industriegebiete oder großräumige Erholungsgebiete festsetzen, wirken Flächennutzungspläne oftmals über das eigene Gemeindegebiet hinaus.[123] Genauso kann die verbindliche Bauleitplanung Auswirkungen jenseits der örtlichen Gemeinschaft auslösen.
71
In § 2 Abs. 2 BauGB ist deshalb das „Interkommunale Abstimmungsgebot“[124] verankert. Laut Bundesverwaltungsgericht (BVerwG) stehe die grundgesetzlich verbürgte Planungshoheit unter dem „nachbarrechtlichen Vorbehalt” des Gebots wechselseitiger kommunaler Rücksichtnahme. Stehen zwei benachbarte Gemeinden objektiv in Konkurrenz zueinander, darf keine von ihnen ihre jeweilige örtliche Planungshoheit gleichsam „rücksichtslos“ zum Nachteil der anderen wahrnehmen.[125] Das in § 2 Abs. 2 BauGB verankerte Abstimmungsgebot soll die Position der Nachbargemeinde im bauleitplanerischen Verfahren noch einmal verdeutlichen.[126]
72
Ebenso müssen fremde Fachplanungen gemeindliche Vorhaben berücksichtigen und dürfen diese nicht stören. Noch nicht verfestigte, allerdings konkrete Planungsabsichten einer Gemeinde sind in der Abwägung von Planfeststellungsbehörden insofern zu berücksichtigen, als dass durch die Fachplanung von der Gemeinde konkret in Betracht gezogene städtebauliche Planungsmöglichkeiten nicht unnötigerweise „verbaut“ werden.[127]
3.2.3. Auswirkungen des befristeten „Bau-Turbos“
73
Am 30. Oktober 2025 trat das Gesetz zur Beschleunigung des Wohnungsbaus und zur Wohnraumsicherung in Kraft. Öffentlich breit diskutiert wurde in diesem Zusammenhang vor allem der neue und bis 31. Dezember 2030 befristete „Bau-Turbo“ nach § 246e BauGB, sodass bei Bauvorhaben von sämtlichen Vorschriften des BauGB oder infolge des BauGB erlassenen Vorschriften (die Baunutzungsverordnung, faktische Bebauungspläne nach § 34 Abs. 2 BauGB sowie die Festsetzungen in Bebauungsplänen[128]) unter Beachtung einiger weniger Voraussetzungen abgewichen werden kann. Die Abweichungsbefugnis greift erheblich in die kommunale Planungshoheit ein. Zum Schutz der kommunalen Selbstverwaltung hat der Gesetzgeber daher § 36a BauGB geschaffen. Demnach sind solche Abweichungen nur mit ausdrücklicher Zustimmung der betroffenen Gemeinde zulässig. Außerdem regelt der Paragraph das entsprechende Verfahren.[129] Zuständiges Gemeindeorgan ist grundsätzlich die Gemeindevertretung, da es sich um keine Frage der laufenden Verwaltung handelt; nach § 50 Abs. 1 Satz 2 HGO kann sie dieses Recht widerruflich dem Gemeindevorstand übertragen.[130]
3.3. Bürgerbeteiligung und demokratische Selbstorganisation
74
Die im Grundgesetz angelegte Demokratie ist eine repräsentative.[131] Die Wählerinnen und Wähler bestimmen in Wahlen diejenigen Mandatsträger, die sie in Parlamenten oder kommunalen Vertretungsorganen vertreten – ohne fortlaufende Rückkopplung zwischen Bevölkerung und politischen Entscheidungsträgern. Nichtsdestotrotz haben sich bereits in der zweiten Hälfte des 20. Jahrhunderts stärker plebiszitäre Elemente entwickelt,[132] vor allem auf der kommunalen Ebene. Die Kommunen eignen sich für die „direkte(re)“ Demokratie vor allem deshalb, weil sich dort das Ziel möglichster Bürgernähe und Bürgerbeteiligung[133] am besten umsetzen lässt. Keine staatliche Ebene ist so nah am Bürger wie die Gemeinde.
75
Das Grundgesetz lässt offen, ob plebiszitäre Elemente auf kommunaler Ebene möglich sind. Zwar sieht es in Art. 28 Abs. 1 Satz 4 GG vor, dass in Gemeinden anstelle einer gewählten Körperschaft die Gemeindeversammlung treten kann. Doch diese Möglichkeit spielt mittlerweile praktisch keine Rolle mehr und ist einfachgesetzlich in keiner Gemeindeordnung mehr zu finden.[134] Außerdem: Die Gemeindeversammlung soll die Vertretungskörperschaft ersetzen, nicht ergänzen; sie ist deswegen kein taugliches Argument für plebiszitäre Elemente.[135]
76
Verfassungsrechtlich steht einer Ergänzung durch unmittelbar-demokratische Elemente jedoch nichts entgegen.[136] Für Hessen sieht die Landesverfassung in Art. 124 HVerf einen Volksentscheid auf Landesebene vor. Was auf der Staatsebene legitim ist, kann auf der unteren Ebene nicht von vornherein illegitim sein. Die Grenze plebiszitärer Elemente wäre erst dann erreicht, wenn sie ein solches Gewicht erlangen, dass die gewählte Vertretungskörperschaft (zum Beispiel Gemeindevertretung) tatsächlich funktionslos wird.[137]
77
Einfachgesetzlich sieht die Hessische Gemeindeordnung die Bürgerversammlung (§ 8a HGO) als informierendes, nicht entscheidendes Gremium vor, als Versammlung aller Bürgerinnen und Bürger einer Gemeinde, sowie den Bürgerentscheid (§ 8b HGO), der in einer Abstimmung der Wahlberechtigten über eine Sachfrage mündet und insoweit die Entscheidung der Gemeindevertretung ersetzt – zumindest für einen Zeitraum von drei Jahren.
3.4. Einrichtung, Änderung und Aufgabe öffentlicher Einrichtungen
78
Als Bestandteil der Organisationshoheit kann die Gemeinde öffentliche Einrichtungen errichten, ändern und aufgeben. Unter öffentliche Einrichtungen fallen dauernd oder vorübergehend einem öffentlichen Zweck gewidmete Einrichtungen, etwa[138] Abwasserversorgung, Büchereien, Bürgerhäuser oder Schwimmbäder. Ebenso sind kommunale Krankenhäuser öffentliche Einrichtungen.
3.4.1. Bereitstellung eines Mindeststandards zur Daseinsfürsorge
79
Dabei ist die Gemeinde nicht verpflichtet, bestimmte Aufgaben wahrzunehmen. Art. 28 Abs. 2 GG verleiht den Gemeinden bereits nach dem Wortlaut allein Rechte und keine Pflichten.[139] Ungeachtet dessen sind die Einwohner auf grundlegende Versorgungsstrukturen angewiesen, etwa zur Abwasser- und Energieversorgung[140]. Im Rahmen der Daseinsvorsorge[141] hat die öffentliche Hand Infrastruktur bereitzustellen.[142] Dies leitet das BVerfG[143] aus den staatlichen Schutzpflichten zur Sicherung einer menschenwürdigen Existenz nach Art. 1 Abs. 1 GG ab. Verfassungsimmanent ist daher die Sicherstellung eines Mindeststandards, typischerweise gewährleistet durch die Gemeinde. Daher ist die Gemeinde beim „Ob“ der Bereitstellung existenznotwendiger Infrastruktur nicht unbegrenzt frei, wohl aber beim „Wie“.
3.4.2. Nutzungsanspruch für öffentliche Einrichtungen
80
Der Nutzungsanspruch der öffentlichen Einrichtungen ist auf die Einwohner einer Gemeinde sowie ortsansässige Grundbesitzer und Gewerbetreibende, die nicht in der Gemeinde wohnen, beschränkt (§ 20 HGO). Dies gebietet der Gleichheitsgrundsatz (Art. 3 GG). Auswärtigen kann die Nutzung gewährt werden.
3.4.3. Sonderfall: Kommunale Krankenhäuser
81
Anderes gilt bei kommunalen Krankenhäusern, die eine soziale öffentliche Einrichtung im Sinne des § 19 Abs. 1 Var. 1 HGO sind, selbst wenn sie als wirtschaftliches Unternehmen (§ 121 HGO) betrieben werden (näheres dazu siehe unten unter „Kommunale Krankenhäuser“). Sucht ein Mensch in der Not ärztliche Behandlung, muss § 20 HGO verfassungskonform einschränkend ausgelegt werden. Die Gemeinde ist an die Grundrechte gebunden. Ein kommunales Krankenhaus ist keine freiwillige Einrichtung, sondern erfüllt verfassungsrechtlich begründete Schutz- und Sicherungspflichten im Bereich der Daseinsfürsorge.[144] Wer medizinische Hilfe benötigt, tritt nicht bloß als „Nutzer“ einer kommunalen Einrichtung auf, sondern als Grundrechtsträger in einer existenziellen Notlage. Zudem haben kommunale Krankenhäuser teilweise überörtliche Bedeutung und werden nicht allein für die örtliche Bevölkerung vorgehalten;[145] auch dies spricht dagegen, § 20 HGO als maßgeblichen Zugangstatbestand heranzuziehen. Daher steht kommunalen Krankenhäusern grundsätzlich allen Menschen unabhängig von ihrem Wohnsitz der Zugang offen.
3.5. Finanzielle Mindestausstattung
82
§ 7 Abs. 2 des Hessischen Finanzausgleichsgesetzes (FAG) legt fest, wie die finanzielle Mindestausstattung im Rahmen des Kommunalen Finanzausgleichs zu ermitteln ist: Der erforderliche Umfang wird anhand der durchschnittlichen Ausgaben für Pflichtaufgaben ermittelt und auf Angemessenheit geprüft. Maßstab sind wirtschaftlich und sparsam wirtschaftende Gemeinden derselben Art oder Größe. Dabei werden die Unterschiede zwischen kreisfreien Städten, Landkreisen und kreisangehörigen Gemeinden berücksichtigt. Bemerkenswert ist,[146] dass die Mindestausstattung auf diese Weise unabhängig von konjunkturabhängigen Landessteuereinnahmen garantiert wird. Die Erfüllung der Pflichtaufgaben bleibt bei schwankender Steuerkraft des Landes gesichert.
83
Für die „freie Spitze“ an freiwilligen Aufgaben erhalten nach § 7 Abs. 4 FAG die Gemeinden und Landkreise einen Zuschlag in Höhe von 6,1 Prozent ihrer Auszahlungen, die insgesamt für Pflichtaufgaben angefallen sind. Dieser Garantiezuschlag wird auf die verschiedenen Gruppen und Untergruppen der Gemeinden aufgeteilt, sodass die Förderung der freiwilligen Aufgaben ihrer jeweiligen Größe und Art entspricht. Ergänzend wird nach § 8 FAG ein Finanzkraftzuschlag gewährt.
84
Die Finanzausgleichsmasse in Hessen betrug im Jahr 2024 insgesamt 6,935 Milliarden Euro und stieg für das Nachfolgejahr 2025 um 2,9 Prozentpunkte auf 7,131 Milliarden Euro.[147]
3.6. Interkommunale Zusammenarbeit
85
Als Ausprägung der Organisationshoheit ist es den Gemeinden (und Gemeindeverbänden) erlaubt, mit anderen kommunalen Trägern zusammenzuarbeiten (Kooperationshoheit). Die Kommune ist dabei frei, ob überhaupt, in welchen Bereichen und mit welchen Partnern sie kooperiert. Zudem entscheidet die Gemeinde, ob sie hierzu auf privatrechtliche Organisationsformen (zum Beispiel GmbH) zurückgreift (siehe: Wirtschaftliche Betätigung), oder auf Basis des Hessischen Kommunalen Gemeinschaftsarbeitsgesetzes (KGG) eine kommunale Arbeitsgemeinschaft bzw. einen Zweckverband gründet. Zudem können auf der Basis des KGG öffentlich-rechtliche Vereinbarungen getroffen werden, um einzelne oder mehrere Aufgaben widerruflich auf eine der beteiligten Gebietskörperschaften zu übertragen.
3.7. Kinderbetreuung und soziale Einrichtungen
86
Die Kinderbetreuung ist eine gemeindliche Aufgabe und vom kommunalen Selbstverwaltungsrecht geschützt. Der Gesetzgeber darf sie nur mit gesetzlicher Grundlage und verhältnismäßig[148] entziehen.
87
§ 25 Abs. 3 Hessisches Kinder- und Jugendhilfegesetzbuch (HKJGB) lässt die Aufgabenerfüllung grundsätzlich allen „öffentlichen, freigemeinnützigen oder sonstigen geeigneten Trägern“ zu. Wie das BVerfG bereits feststellte, weist die Kinderbetreuung einen örtlichen Bezug auf und ist für das Zusammenleben vor Ort von zentraler Bedeutung. Das Bedürfnis an Betreuungseinrichtungen für ihre nicht schulpflichtigen Kinder, so das BVerfG weiter, ist den Gemeindeeinwohnern gemeinsam, weil es das Zusammenleben und -wohnen der Menschen in der Gemeinde betrifft.[149] Nach hier vertretener Ansicht ist kritisch zu hinterfragen, weshalb die Systematik des § 25 Abs. 3 HKJGB i. V. m. § 5 Abs. 1 HKJGB die Gemeindeverbände als gleichberechtigte Träger privilegiert.
88
Im Übrigen nehmen die Gemeindeverbände, kreisfreien Städte sowie Sonderstatusstädte nach § 5 Abs. 1, 2 HKJGB die Aufgabe als Träger der Jugendhilfe wahr. Ebenso sind die Gemeindeverbände und kreisfreien Städte Träger der Kommunalen JobCenter, wie § 1 Hessisches OFFENSIV-Gesetz i. V. m. § 6 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 SGB II festlegt.
3.8. Kommunalaufsicht
89
In den §§ 135 HGO ff. sind die Aufgaben und Verfahrensweisen der Kommunalaufsicht definiert. Der Begriff „Aufsicht“ erscheint im ersten Moment als ein Widerspruch zur Selbstverwaltungsgarantie. Dogmatisch begründen lässt sich die Kommunalaufsicht mittels Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG, wonach die Gemeinden die Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze regeln, womit ausdrücklich ein Gesetzesvorbehalt postuliert wird.
90
Folgerichtig ist die Kommunalaufsicht verfassungsrechtlich auf eine Rechtsaufsicht beschränkt – das heißt darauf, die Arbeit der Gemeinden darauf zu überprüfen, ob sie nach Recht und Gesetz agieren. Nicht umfasst ist das Recht auf Fachaufsicht, um inhaltlichen Einfluss auf das Handeln der Gemeinde zu nehmen.[150] Anderes gilt lediglich dann, wenn die Gemeinde Auftragsangelegenheiten und, eingeschränkt, wenn sie Weisungsaufgaben wahrnimmt (§ 4 HGO).
91
Für die Landkreise gelten die Regelungen der HGO gemäß § 54 HKO entsprechend.
3.9. Kommunale Beiträge
92
Um ihren Aufwand zu decken, können Gemeinden gemäß § 11 Kommunales Abgabengesetz (KAG) Beiträge erheben. Beitragspflichtig ist, wer Eigentümer des betroffenen Grundstücks ist (§ 11 Abs. 7 KAG).
93
Infrage kommen für Beiträge erstens Kosten, die der Gemeinde entstehen, um öffentlichen Einrichtungen herzustellen, anzuschaffen, zu erweitern oder zu erneuern. Zweitens sind kommunale Beiträge möglich, um öffentliche Straßen, Wege und Plätze (Verkehrsanlagen) aus- oder umzubauen. Unzulässig sind Beiträge, um damit Verkehrsanlagen instand zu setzen oder zu unterhalten. Für die Unterhaltung der öffentlichen Einrichtungen werden stattdessen kommunale Gebühren erhoben.
3.10. Kommunale Gebühren
94
Bei einer kommunalen Gebühr handelt es sich um eine Gegenleistung für Leistungen der öffentlichen Hand.[151] Sie ist individuell zurechenbar und grenzt sich von der Steuer ab, die voraussetzungslos erhoben wird, um die allgemeinen Lasten zu finanzieren.[152] Das KAG unterscheidet zwischen Verwaltungsgebühren (§ 9 KAG) und Benutzungsgebühren (§ 10 KAG). Beide sind kostendeckend zu ermitteln.
95
Verwaltungsgebühren werden als Gegenleistung erhoben für Amtsleistungen oder sonstige Verwaltungsleistungen. Sie setzen stets voraus, dass der Einzelne sie entweder veranlasst hat oder sie überwiegend in seinem Interesse sind. Mit dem zweitem ist gemeint, dass eine Leistung nicht ausdrücklich beantragt werden muss. Sie kann auch aus Anlass und Nutzen erfolgen, solange eine Maßnahme hauptsächlich einer Person zuzurechnen ist.[153] Amtsleistungen sind beispielsweise behördliche Bescheinigungen oder Genehmigungen.[154]
96
Benutzungsgebühren können erhoben werden, wenn jemand eine öffentliche Einrichtung der Gemeinde nutzt.
3.11. Kommunale Steuern
97
Neben Beiträgen und Gebühren bilden Steuern die dritte wesentliche Einnahmequelle der Gemeinden. Im Rahmen ihrer Finanzhoheit haben die Gemeinden das Recht, örtliche Aufwands- und Verbrauchssteuern zu erheben. Grundlage hierfür ist Art. 105 Abs. 2a Satz 1 GG i. V. m. Art. 106 Abs. 6 Satz 1 Halbsatz 2 GG, soweit die Länder eine entsprechende gesetzliche Regelung treffen, wie etwa Hessen in § 7 KAG. Es besteht jedoch kein verfassungsrechtlicher Anspruch auf die Erhebung solcher Steuern.[155] Während die Länder keine Steuern regeln dürfen, die einer bundesgesetzlichen Steuer gleichartig sind (Art. 105 Abs. 2a Satz 1 GG), ist es den Gemeinden laut § 7 Abs. 2 KAG verwehrt, Steuern zu erheben, die bereits das Land fordert oder den Landkreisen vorbehalten sind. So ist den Landkreisen sowie kreisfreien Städten nach § 8 KAG erlaubt, eine Jagdsteuer zu erheben. Die örtlichen Aufwands- und Verbrauchssteuern gelten als originäre Finanzierungsquellen der Gemeinden und sind autonomiefördernd.[156] Geregelt werden sie in einer Hebesatzsatzung.
98
Fraglich ist, was unter örtlichen Aufwands- und Verbrauchssteuern zu verstehen ist. Sie knüpfen an lokale Gegebenheiten an und sind umsatzsteuerähnliche Abgaben, die den privaten Konsum belasten.[157] Die Steuer muss einen örtlichen Charakter aufweisen, das heißt einen spezifischen Bezug zur Gemeinde.[158]
3.11.1. Zulässigkeit einer Verpackungssteuer
99
Umstritten war die Frage, ob die Gemeinden eine Verpackungssteuer erheben dürfen. Für eine verfassungsrechtliche Klärung[159] sorgte die seit 2022 geltende Verpackungssteuer in Tübingen. Die entsprechende Satzung regelt die Besteuerung von Einwegverpackungen, Einweggeschirr und Einwegbesteck für Speisen und Getränke.
100
Steuerpflichtig ist der Endverkäufer (zum Beispiel Fast-Food-Betreiber), der die Steuer an die Gemeinde abführt. Dagegen klagte die Betreiberin einer US-amerikanischen Fast-Food-Kette. Das Gericht bezeichnete die Verpackungssteuer als eine verfassungskonforme örtliche Verbrauchssteuer[160] mit lenkender Wirkung[161]. Als Kriterium für die Örtlichkeit muss die verkaufte Ware an Ort und Stelle verbraucht werden. Entscheidend ist nach dem BVerfG nicht der tatsächliche Einzelfall, sondern eine typisierende Betrachtung. Das heißt, die Ware muss am Ort des Verkaufs typischerweise verbraucht werden; der gelegentliche Verbrauch außerhalb des Gemeindegebietes ist unerheblich.[162] Im konkreten Tübinger Fall war dieses Kriterium erfüllt.
3.11.2. Typische Ortssteuern
101
Weitere typische Ortssteuern sind: Hundesteuer, Jagdsteuer, Übernachtungssteuern, Speisesteuer, Vergnügungssteuer, Wettbürosteuer und Zweitwohnungssteuer.[163] Allerdings hat das BVerwG in den Jahren 2022 und 2024 bereits zweimal die Wettbürosteuer für unzulässig erklärt, da sie gleichartig mit der vom Bund erhobenen Rennwett- und Sportwettensteuer sei.[164]
102
Obwohl die Ortssteuern ob ihres vergleichsweise geringen Aufkommens landläufig als „Bagatellsteuer“ bezeichnet werden, können sie für den Einzelnen mitunter eine beträchtliche finanzielle Belastung darstellen.[165] Dies zeigt sich beispielhaft an der Hundesteuer: Die Stadt Frankfurt am Main erhebt für jeden gefährlichen Hund eine jährliche Steuer in Höhe von 900,00 Euro.[166] Ein weiteres Beispiel: In der Landeshauptstadt Wiesbaden werden 15 Prozent der jährlichen Nettokaltmiete als Zweitwohnungssteuer veranlagt.[167]
3.11.3. Grundsteuer, Gewerbesteuer und Steuerbeteiligungen
103
In einer Hebesatz- oder in der Haushaltssatzung legt die Gemeinde zudem die örtliche Grundsteuer sowie Gewerbesteuer fest, die ihr nach Art. 106 Abs. 6 Satz 1 Halbsatz 1 GG zusteht. Außerdem wird die Gemeinde an der Einkommenssteuer (Art. 106 Abs. 5 GG) und an der Umsatzsteuer (Art. 106 Abs. 5a GG) beteiligt.
3.12. Kommunale Wirtschaftstätigkeit
104
Eine besondere Ausprägung der Organisationshoheit ist die wirtschaftliche Betätigung von Gemeinden, exemplarisch auf dem Gebiet der Energieversorgung oder des (sozialen) Wohnungsbaus. Soweit die Gemeinde damit Aufgaben der Daseinsvorsorge wahrnimmt, ist die wirtschaftliche Betätigung durch die Selbstverwaltungsgarantie abgesichert.
3.12.1. Verfassungsrechtliche Grenzen
105
Schwieriger ist zu beurteilen, ob wirtschaftliche Betätigungen verfassungsmäßig sind, wenn diese privatwirtschaftliches Engagement vom Markt ausschließen oder den Marktzugang erheblich erschweren. Die Gemeinde profitiert von einer Sonderrolle: Sie besitzt etwa nahezu unbegrenzte Finanzierungsmöglichkeiten aus Steuermitteln und steht durch personelle Verflechtungen in einer besonderen Nähe zu Entscheidungsträgern; angesichts ihrer Doppelrolle als Eigentümerin und Hoheitsträgerin vermag sie zudem die Spielregeln für den Wettbewerb zu setzen.[168] Solange die Gemeinde jedoch einen öffentlichen Zweck verfolgt und weder ein Monopol beansprucht noch in einen Verdrängungswettbewerb eintritt,[169] hält sie sich im Rahmen der verfassungsrechtlichen Vorgaben.
3.12.2. Unionsrechtliche Vorgaben
106
Außerdem hat die Gemeinde das unionsrechtsgeprägte Beihilfe- sowie das Vergaberecht zu beachten. Grundsätzlich geht das Unionsrecht gemäß Art. 107 Abs. 1 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) vom Beihilfeverbot aus. Zugleich sieht der AEUV zahlreiche Privilegierungstatbestände vor, etwa die dem deutschen Daseinsvorsorge-Modell sehr ähnlichen „Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse“ (DAWI), normiert in Art. 106 Abs. 2 AEUV.
3.12.3. Normierung im hessischen Kommunalrecht
107
Kommunalrechtlich gilt § 121 HGO. Eine wirtschaftliche Betätigung setzt demnach stets einen öffentlichen Zweck voraus, die Gemeinde muss finanziell leistungsfähig genug sein und darf keine Konkurrenz zu privaten Dritten schaffen. Die Hessische Gemeindeordnung kennt zudem als gesetzliche Fiktion die so genannte „nicht-wirtschaftliche Betätigung“ (§ 121 Abs. 2 Satz 1 HGO). Diese umfasst Tätigkeiten, zu denen die Gemeinde gesetzlich verpflichtet ist oder die sie auf dem Gebiet der Daseinsvorsorge wahrnimmt. „Nicht-wirtschaftliche“ Betätigungen müssen geringere gesetzliche Anforderungen erfüllen.[170]
3.13. Krankenhäuser der öffentlichen Hand
108
Von Kommunen getragene Krankenhäuser prägen seit Ende des 18. Jahrhunderts in besonderer Weise die deutsche Krankenhausversorgung:[171] Von den bundesweit 1.841 Häusern waren im Jahr 2024 immerhin 528 öffentlich betrieben (28,68 Prozent);[172] in Hessen sichern öffentliche Träger 49 Prozent der verfügbaren Betten in Krankenhäusern.[173] Dies stellt verfassungsrechtlich eine typische kommunale Pflichtaufgabe im eigenen Wirkungskreis dar,[174] wahrgenommen von kreisfreien Städten, Sonderstatusstädten sowie Landkreisen (siehe § 3 Abs. 1 Hessisches Krankenhausgesetz). Dass es sich dabei um eine Pflichtaufgabe handelt, ist verfassungsrechtlich aus Gemeinwohlgründen anerkannt.[175]
109
Kommunale Krankenhäuser wirtschaften nicht gewinnorientiert; im Gegenteil, viele Häuser kämpfen mit finanziellen Herausforderungen.[176] Derzeit werden sie bundesweit mit jährlich vier Milliarden Euro gestützt.[177] Schreibt ein kommunales Krankenhaus rote Zahlen, werden die Verluste durch staatliche Beihilfen der Kommunen (Art. 106, 107 AEUV) ausgeglichen. Der DAWI-Beschluss[178] als beihilferechtliche Grundlage nennt hierfür in Art. 2 Abs. 1 Buchstabe b ausdrücklich „Krankenhäuser, die medizinische Versorgung leisten, gegebenenfalls einschließlich Notdiensten“.
3.14. Ortsbeiräte in den Gemeinden
110
Gemäß § 81 Abs. 1 HGO können die Gemeinden infolge eines Beschlusses der Gemeindevertretung Ortsbezirke bilden; für jeden dieser Ortsbezirke ist jeweils ein Ortsbeirat einzurichten, der von den Einwohnern nach § 82 Abs. 1 Satz 1 HGO im Rahmen der allgemeinen Kommunalwahl gleichzeitig mit der Gemeindevertretung gewählt wird. Die Entscheidung über das „Ob“ (überhaupt ein Ortsbezirk gebildet wird) und das „Wie“ (welche Ortsbezirke mit welchen Abgrenzungen) verbleibt somit bei der Gemeinde, die ihre inneren Angelegenheiten selbst regelt (Organisationshoheit[179]).
111
Die Ortsbeiräte (Ortsbezirke) können sich nicht auf die Selbstverwaltungsgarantie berufen, da ihnen die Qualifikation eines Verwaltungsträgers fehlt. Sie sind rechtlich unselbstständige Verwaltungseinheiten, deren Handeln ausschließlich der Gemeinde zugerechnet wird.[180] Sie haben allein eine beratende sowie entscheidungsvorbereitende Funktion[181] beschränkt auf den Teil des Gemeindegebietes, für das der Gemeindebezirk festgelegt wurde.
3.15. Städtepartnerschaften und kommunale Entwicklungszusammenarbeit
112
Eine Form der Organisationshoheit ist die internationale Partnerschaft der Kommunen.[182] Diese wirken zwar als grenzüberschreitende Angelegenheit, dienen jedoch dem bürgerschaftlichen Austausch unter den beiderseitigen Bewohnern und sind somit zulässig.[183] Sie leisten einen Beitrag zur Aussöhnung der Völker.[184]
3.15.1. Verfassungsrechtliche Zulässigkeit von Städtepartnerschaften
113
Zwar weist Art. 32 Abs. 1 GG die Pflege der Beziehungen zu auswärtigen Staaten ausschließlich dem Bund zu. Allerdings handelt es sich bei ausländischen Gemeinden – unabhängig von ihrer Größe – schon der Definition nach nicht um Staaten. Sofern im Sinne des Art. 59 Abs. 1 Satz 2 GG (Partnerschafts-)Verträge zwischen hessischen Gemeinden und ihren Partnerkommunen im Ausland vereinbart werden, handelt es sich nicht um völkerrechtliche Vertragsschlüsse. Gemeinden und Gemeindeverbände sind keine Völkerrechtssubjekte. Im Einzelfall kann jedoch die Abstimmung mit der Bundesregierung (über die Länder) notwendig sein (Bundestreue); die Kommunalaufsicht hat im Zweifelsfall einzuschreiten.[185]
3.15.2. Kommunale Entwicklungszusammenarbeit als örtliche Angelegenheit?
114
Im Rahmen der Partnerschaften könnte eine kommunale Entwicklungszusammenarbeit (KEZ) stattfinden. Hierfür unterstützen die Gemeinden etwa beim Aufbau demokratischer, selbstverwalteter und damit bürgernaher Strukturen in Entwicklungsländern.[186] Beispiele stammen vor allem aus größeren Gemeinden, etwa CO2-Kompensationsbeträge der Stadt Aachen für die Partnerstadt in Kapstadt, Südafrika.[187]
115
Die Innenministerkonferenz beschloss 2019,[188] die KEZ leiste einen wichtigen Beitrag zu den Zielen der nachhaltigen Entwicklung. Sie sei aus ihrer Sicht rechtlich unbedenklich, soweit sie sich auf fachlich und organisatorisch beratende und unterstützende Funktionen konzentriert sowie keine wirtschaftlichen oder unternehmerischen Aktivitäten umfasst. Ähnlich positiv, obgleich anders nuanciert äußerte sich der Deutsche Bundestag in Beschlüssen 1993[189] und 1994[190].
116
Verfassungsrechtlich könnte die KEZ auf die sich aus dem Grundgesetz ergebenden Staatsziele gestützt werden, den Frieden und die internationale Zusammenarbeit im Sinne der Völkerverständigung zu stärken.[191]
117
Die Grenze zwischen zulässiger KEZ und einem Konflikt mit der Bundestreue verläuft fließend. Bei der KEZ steht der klassischen Städtepartnerschaften prägende beiderseitige bürgerliche Austausch nicht mehr im Vordergrund. Stattdessen investiert eine hessische Gemeinde Zeit und häufig Geld in eine ausländische Gemeinde. Eine örtliche Angelegenheit dürfte sich so in den seltensten Fällen konstruieren lassen. Vor diesem Hintergrund ist Gemeinden zu empfehlen, bei der KEZ zurückhaltend zu agieren und im Zweifelsfall das Placet der Bundesregierung einzuholen.
3.16. Verkehrs- und Infrastrukturplanung
118
Umfasst vom Selbstverwaltungsrecht ist die Verkehrs- und Infrastrukturplanung. Neben dem Recht, etwa Straßen zu errichten oder Radwege zu bauen, stellt sich zugleich die Frage, ob es eine verfassungsimmanente Pflicht für den Staat gibt, im Rahmen der Daseinsvorsorge einen Mindeststandard an Infrastruktur sicherzustellen, üblicherweise gewährleistet durch die Gemeinde. In der Wahrnehmung staatlicher Schutz- und Gewährleistungspflichten zur Sicherung einer menschenwürdigen Existenz hat das BVerfG[192] anerkannt, dass der Staat grundlegende Bedingungen sozialer und gesellschaftlicher Teilhabe gewährleisten muss.
119
Umstritten ist, ob dies für die Ladeinfrastruktur für die Elektromobilität gilt. Eine staatliche Gewährleistungsverantwortung setzt gemeinhin ein Marktversagen voraus,[193] das in der Fläche[194] derzeit angenommen werden kann. Zugleich müsste eine staatliche Verantwortung verfassungsrechtlich begründbar sein, indem die Bevölkerung oder zumindest wesentliche ihrer Teile auf die Ladeinfrastruktur angewiesen ist.[195] Teile der Literatur stützen eine staatliche Verantwortung auf ein Teilhaberecht an Mobilität gemäß Art. 2 Abs. 1 GG i. V. m. Art. 3 Abs. 1 GG.[196] Der Staat muss die Infrastruktur allerdings nicht selbst bereitstellen, sondern kann sich hierzu der Privatwirtschaft bedienen.[197]
4. Rechtsbehelfe gegen die Verletzung des Selbstverwaltungsrechts
120
Sieht sich die Gemeinde in ihren durch die Verfassung gewährten Kompetenzen verletzt, kann sie dagegen klagen. Im Regelfall kommt hierzu die kommunale Grundrechtsklage vor dem Hessischen Staatsgerichtshof infrage, die subsidiär ist gegenüber der Kommunalverfassungsbeschwerde vor dem Bundesverfassungsgericht.
121
Um sich gegen Maßnahmen der Exekutive zu wehren, kann sich die Gemeinde zudem des Instrumentenkastens der Verwaltungsgerichtsbarkeit bedienen.[198] Es steht ihr explizit der Weg vor dem Verwaltungsgericht im Zuge der Normenkontrolle nach § 47 Verwaltungsgerichtsordnung offen. Dies umfasst die Prüfung von Rechtsverordnungen sowie von Satzungen. Es können damit ebenso Satzungen anderer Gemeinden oder von Gemeindeverbänden verwaltungsgerichtlich überprüft werden, soweit diese in die Rechte der eigenen Gemeinde eingreifen.
5. Geschichtlicher Hintergrund der Selbstverwaltung
5.1. Historischer Beginn der kommunalen Selbstverwaltung
122
Erste Formen kommunaler Selbstverwaltung gab es bereits im Mittelalter. Später im 18. Jahrhundert zeigte sich etwa im Südwesten Deutschlands, dass der Einfluss staatlicher Akteure häufig an örtlichen Autoritäten endete; gerade in städtisch geprägten Kommunen bildeten daher Bürgermeister und Rat die lokale Gewalt.[199]
5.1.1. Nassauische Denkschrift
123
Das heute bekannte Konzept der kommunalen Selbstverwaltung entstand in den frühen 1800er Jahren unter dem preußischen, in Nassau geborenen Heinrich Friedrich Karl vom und zum Stein. Grundlage dafür bildet die so genannte Nassauische Denkschrift, die Stein in seiner Heimat 1807 verfasste, nachdem er aus seinem ersten preußischen Ministeriat entlassen wurde.[200]
124
Sein Leitgedanke war die Selbstverwaltung sowohl als Staatsprinzip als auch als Ausdruck bürgerschaftlichen Engagements – ein Konzept, das heute dem Prinzip der Subsidiarität entspricht.[201]
5.1.2. Die „Steinsche Städteordnung“
125
Ein Kennzeichen der gedanklich auf der Denkschrift aufbauenden, in den altpreußischen Provinzen[202] in Kraft getretenen „Steinschen Städteordnung“ (1808) sind dezentrale Verwaltungseinheiten, die nicht als Staat im Staate zu verstehen sind, sondern als ein Teil der Staatsverwaltung subsumiert wurden.[203]
126
Ziel Steins war mitnichten die (im liberalen Sinne) freihandelnde Gemeinde. Vielmehr sollte die Selbstverwaltung den preußischen Staat stärken.[204] Er wollte den Status quo verbessern, nicht eine Revolution. Mit Inkrafttreten der Steinschen Städteordnung blieben die bestehenden Standesunterschiede erhalten: Die Einwohner der Gemeinde genossen weiterhin unterschiedliche Rechte. Besitzbürger wurden politisch privilegiert, wie bereits im Mittelalter.[205]
127
Andererseits umfasste die Städteordnung von 1808 Neues – etwa Elemente der heutigen Magistratsverfassung: Die Stadtverordneten wählten seinerzeit den Magistrat; wobei der Magistrat die Beschlüsse der Stadtverordneten ausführte.[206]
5.2. Liberale Interpretation
128
Weiterentwickelt wurde der Gedanke der Selbstverwaltung im Zeitgeist des Liberalismus zunehmend als Abwehrrecht gegenüber dem Staat. Interpretiert wurde dies als Gegenmittel zur Bürokratie, gefordert wurden unabhängigere Beamten. Nach und nach tendierte der Staat so zur „Einwohnergemeinde“, sodass jeder Einwohner ohne eines besonderen Bürgerrechts Bürger sein durfte.[207]
5.3. Recht der Selbstverwaltung in der „Weimarer Verfassung“
129
An die heute im Grundgesetz verankerte Garantie erinnert die Verfassung des Deutschen Reiches aus dem Jahr 1919 („Weimarer Reichsverfassung“, WRV). Sie bestimmte in Art. 127: „Gemeinden und Gemeindeverbände haben das Recht der Selbstverwaltung innerhalb der Schranken der Gesetze.“
130
Der zeitgenössische Staatsrechtler Carl Schmitt ordnete diesen Satz in seiner bekannten Schrift „Verfassungslehre“ (1928) folgendermaßen ein: „Dieser Satz enthält eine verfassungsgesetzliche Garantie: Das Institut der Selbstverwaltung wird durch ein Reichsverfassungsgesetz gewährleistet, sodass die Einrichtung der kommunalen Selbstverwaltung als solche nicht beseitigt werden darf und alle Gesetze, welche nach ihrem sachlichen Inhalt die kommunale Selbstverwaltung vernichten oder ihres wesentlichen Bestandes berauben, reichsverfassungswidrig sind.“[208]
131
Andererseits ist die Garantie in Art. 127 der „Weimarer Reichsverfassung“ gegenüber der heute bekannten wenig ausgeformt gewesen. Ein damaliger Kommentator bezeichnete Art. 127 WRV als „leerlaufend“.[209]
5.4. Aushöhlung während der Nazi-Diktatur
132
Einen Tiefpunkt erlebte die kommunale Selbstverwaltung während der Nazi-Diktatur: Bis auf wenige Elemente wurde sie im Widerspruch zur Weimarer Verfassung ausgehöhlt und im Sinne des Führerprinzips umgebaut.[210]
133
Zunächst in den westlichen Besatzungszonen[211] wurde diese Fehlentwicklung in der Nachkriegszeit rasch wieder korrigiert. Der Parlamentarische Rat entwickelte im Jahr 1949 für die neue Bundesrepublik das Grundgesetz. Das in Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG verfassungsrechtlich abgesicherte gemeindliche Selbstverwaltung wurde nicht als ein grundrechtliches Abwehrrecht im liberalen Sinne konzipiert; nunmehr sollte die Gemeinde ein fester Bestandteil des Staates sein.[212]
5.5. Die Kommune in der modernen Gesellschaft
134
In früheren Zeiten wurden die Menschen in einer Gemeinde sesshaft, dort spielte sich das Leben überwiegend ab; es entstand dadurch eine hohe Identifikation mit der Heimatgemeinde. Die moderne Gemeinde demgegenüber hat sich zu einem rechtlichen Konstrukt gewandelt, als ein Mittel zum Zweck. Die Gründe sind die zunehmende Mobilität und vielfältige Lebensmittelpunkte.[213]
135
Die kommunale Selbstverwaltung ist heute viel stärker ein Bemühen um spezifische Formen der Kommunikation zwischen Bürgern und Verwaltung; einstige Gegensätze sollen aufgelöst werden.[214] Diese Prozesse kann die Gemeinde im Rahmen der Gesetze frei gestalten.
136
Die moderne, selbstverwaltende Gemeinde strebt danach, bürgerschaftliches Engagement zu fördern und damit die Menschen zu begeistern – zur Teilhabe an der politischen Willensbildung sowie zur aktiven Mitwirkung in den demokratischen Institutionen,[215] auch Betroffenenbeteiligung[216] genannt. Entwickelt wurden diese anfangs noch umstrittenen[217] Prozesse ab den späten 1960er und in den 1970er Jahren; sie resultierten in verschiedenen Anhörungs- sowie Beratungsverfahren und -formen. In den frühen 1990er-Jahren folgten kommunale Referenden (Bürgerentscheid) sowie die Direktwahl der Bürgermeister (in Hessen seit 1991[218]).[219]