Kommunale Grundrechtsklage

Verletzt ein Gesetz möglicherweise das Recht auf Selbstverwaltung nach Art. 28 Abs. 2 Grundgesetz (GG), können sich die Gemeinden und Gemeindeverbände dagegen im Wege eines Normenkontrollverfahrens vor dem Bundesverfassungsgericht (BVerfG) wehren (Art. 94 Abs. 1 Nr. 4b GG).

Der Begriff des „Gesetzes“ ist weit auszulegen und nicht auf formelle Parlamentsgesetze beschränkt. Vielmehr können die Gemeinden gegen alle untergesetzlichen Rechtsnormen mit Außenwirkung klagen.^[1] Ausdrücklich kein Klagegegenstand kann eine Gerichtsentscheidung sein.^[2]

Neben den sich unmittelbar aus Art. 28 Abs. 2 GG ergebenden, das heißt den Kern des Selbstverwaltungsrechts betreffenden Verletzungen, können ebenso andere Grundgesetz-Normen grundsätzlich für eine Klage infrage kommen. Hierzu müsste diese Norm geeignet sein, das verfassungsrechtliche Bild der kommunalen Selbstverwaltung mitzubestimmen. Das BVerfG hat dies für Art. 70 GG (Kompetenzverteilung zwischen dem Bund und den Ländern) festgestellt, soweit der Bund in das Selbstverwaltungsrecht eingreift, obwohl dies den Ländern vorbehalten ist.

Außerdem erstrecken sich die gerichtlichen Prüfungsmaßstäbe nach zutreffender Ansicht auf „in jeder Hinsicht verfassungsgemäße Rechtsnormen“^[3], das heißt es ist stets ihre formelle und materielle Rechtmäßigkeit umfassend zu prüfen.^[4]

Die Kommunalverfassungsbeschwerde vor dem BVerfG besitzt eine geringe praktische Relevanz.^[5] Zulässig ist die Beschwerde nur dann, wenn erstens der Rechtsweg ausgeschöpft, zweitens keine kommunale Klage vor dem jeweiligen Landesverfassungsgericht möglich ist^[6] oder die landesverfassungsrechtliche Garantie der Selbstverwaltung hinter Art. 28 Abs. 2 GG zurückbleibt^[7].

Für hessische Gemeinden kommt deshalb in erster Linie die Kommunale Grundrechtsklage vor dem Staatsgerichtshof (StGH) infrage. Geregelt ist sie seit 1994^[8] in § 46 Staatsgerichtshofgesetz (StGHG).

Die Bezeichnung „Grundrechtsklage“ ist irreführend. Es handelt sich nicht um ein Verfahren von Gemeinden zur Wahrung verfassungsmäßiger Grundrechte, sondern um ein eigenständiges Verfahren, das verfahrensrechtlich auf die allgemeine Grundrechtsklage (§§ 43 ff. StGHG) zurückgreift.^[9] Weder Art. 28 Abs. 2 GG noch Art. 137 HVerf verleihen den Kommunen ein Grundrecht.^[10]

Bei der Klageerhebung handelt es sich nicht um eine Frage der laufenden Verwaltung,^[11] für die der Gemeindevorstand zuständig ist. Vielmehr ist eine Verfassungsklage ein Rechtsstreit von größerer Bedeutung.^[12] Daher besitzt gemäß § 50 Nr. 18 Hessische Gemeindeordnung (HGO) die Gemeindevertretung das ausschließliche Recht, über die Klageerhebung zu entscheiden. Den Prozess zu begleiten ist indes Aufgabe der laufenden Verwaltung, somit des Gemeindevorstands^[13].

Gleichwohl ist eine Klage nicht unzulässig, nur weil der Gemeindevorstand darauf verzichtete, vorher die Entscheidung der Gemeindevertretung einzuholen.^[14] Vielmehr liegt diese Rechtsverletzung im gemeindlichen Innenverhältnis und hat keine Auswirkung auf das Verfahren vor dem StGH. Die Gemeindevertretung kann entweder die Klage nachträglich legitimieren, oder sie lehnt diese ab, gegebenenfalls konkludent durch Nichtbeschlussfassung. Hält der Gemeindevorstand trotz negativem Votum der zuständigen Gemeindevertretung an der Grundrechtsklage fest, handelt er rechtsmissbräuchlich^[15]. Dies kann für die handelnden Personen dienstrechtliche Konsequenzen nach sich ziehen, bis hin zur Entfernung aus dem Amt.

Für Landkreise ist gemäß § 30 Nr. 16 Hessische Landkreisordnung der Kreistag das zuständige Gremium, das über die Grundrechtsklage entscheidet.

Die Gemeinde sollte den fachgerichtlichen Klageweg ausschöpfen. Klagemittel ist hierfür das Normenkontrollverfahren nach § 47 Verwaltungsgerichtsordnung.^[16] Zuständiges Gericht ist der Hessische Verwaltungsgerichtshof (VGH).

Zwar beschränkt § 44 Abs. 1 Satz 1 StGHG die Rechtswegerschöpfung auf die individuelle Grundrechtsklage. Die kommunale Grundrechtsklage kann nach der einen Meinung deshalb grundsätzlich direkt vor dem Staatsgerichtshof geltend gemacht werden.^[17] Wird allerdings bloß ein einfachgesetzlicher Gesetzesverstoß gerügt, wäre die Klage vor dem Staatsgerichtshof überhaupt nicht zulässig. Wird der klagenden Gemeinde dies erst durch die Entscheidung des Staatsgerichtshofs bewusst, ist die Klagefrist vor dem VGH möglicherweise bereits abgelaufen. Daher empfiehlt Reimund Schmidt-De Caluwe in seiner Monographie, doppelgleisig zu fahren und beide Gerichte anzurufen.^[18] Die andere Meinung verlangt grundsätzlich eine vorherige Klage am VGH und somit den ausgeschöpften Rechtsweg.^[19]

Die Verfassungsklage ist innerhalb eines Jahres nach Inkrafttreten des strittigen Rechts möglich (§ 45 Abs. 2 StGHG); dies gilt ebenso für Gesetzesänderungen^[20]. Maßgeblich für den Fristbeginn ist der Tag, der im Gesetz, in der Rechtsverordnung oder Satzung genannt ist.^[21] Wird das Normenkontrollverfahren vor dem VGH angestrengt, beginnt die Frist erst mit Abschluss dieses Verfahrens zu laufen.^[22] Anderes gilt bei einem Verwaltungs- oder Gerichtsverfahren, das lediglich die Anwendung einer zu überprüfenden Rechtsvorschrift zum Gegenstand hat; dadurch wird die Klagefrist nicht unterbrochen.^[23]

Nach § 19 Abs. 1 Satz 1 StGHG ist jeder Klageantrag schriftlich beim StGH einzureichen.

Vor dem StGH wird die klagende Gemeinde entweder durch einen Rechtsanwalt oder durch einen Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule vertreten (§ 20 Abs. 1 Satz 1 StGHG i. V. m. § 22 Abs. 1 Satz 1 Bundesverfassungsgerichtsgesetz). Alternativ können Gemeindebedienstete mit Befähigung zum Richteramt gemäß § 20 Abs. 1 Satz 1 StGHG als Verfahrensbevollmächtigte auftreten. Es bedarf hierzu stets einer schriftlichen Vollmacht (§ 20 Abs. 2 StGHG).

Gemeinden müssen plausibel^[24] begründet geltend machen, hessisches Landesrecht könnte ihr durch Art. 137 Hessische Verfassung (HVerf) garantiertes Recht auf Selbstverwaltung verletzen. Entscheidend ist die eigene Verletzung des Selbstverwaltungsrechts. Die Kommune muss folglich ihre eigene Betroffenheit substantiieren.^[25]

Ähnlich wie das BVerfG legt der StGH den Begriff „Landesrecht“ weit aus und erfasst damit alle untergesetzlichen Rechtsnormen mit Außenwirkung.^[26] Zudem infrage kommen als Klagegenstände unvollständige Regelungen oder das gesetzgeberische Unterlassen einer Regelung.^[27] Ebenso Gewohnheitsrecht, nicht aber Ministerialerlasse.^[28] Muss ein Gesetz erst noch durch eine Rechtsverordnung konkretisiert werden, ist diese abzuwarten, bevor eine Grundrechtsklage erhoben wird.^[29]

Gemäß § 26 StGHG kann der Staatsgerichtshof längstens für sechs Monate eine vorläufige Regelung treffen. Voraussetzung ist, damit schwere Nachteile abzuwenden oder drohende Gewalt zu verhindern. Denkbar ist zudem ein "anderer wichtiger Grund", der eine einstweilige Anordnung dringend gebietet, soweit ein vorrangiges öffentliches Interesse dem nicht entgegensteht. Nach § 26 Abs. 6 Satz 2 StGHG kann die Anordnung mit einer Mehrheit von zwei Dritteln der Richterstimmen einmalig wiederholt werden.

Um eine einstweilige Anordnung zu erlassen, muss dies ausdrücklich vom Kläger beantragt werden.^[30] Ein kommunale Grundrechtsklage in der Hauptsache muss nicht anhängig sein, allerdings muss dessen Einleitung zu erwarten sein.^[31]

Um die Tragweite der Kommunalen Grundrechtsklage deutlich zu machen, werden die entsprechenden Verfahren in den vergangenen Jahren überblicksartig vorgestellt.

Gegen das Finanzausgleichsgesetz (Art. 137 Abs. 5 HVerf) klagte 2013 die kreisangehörige Stadt Alsfeld vor dem StGH.^[32] Das Land hatte seinerzeit eine neue Umlage zulasten der kreisangehörigen Gemeinden eingeführt, die den Landkreisen und kreisfreien Städten als Ausgleich für den Wegfall staatlicher Mittelzuweisungen zugutekommen sollte. Dies verletzte die Gemeinden in ihrem Recht auf eine angemessene Finanzausstattung. Der Gesetzgeber musste daraufhin bis spätestens 2016 den Kommunalen Finanzausgleich neu regeln.

2019 klagten 17 kreisangehörige Gemeinden und Städte sowie die kreisfreie Stadt Frankfurt am Main gegen die Neuregelung des Kommunalen Finanzausgleichs.^[33] Allein die Klage Frankfurts war zulässig, allerdings unbegründet. Weder verstieß der neugeregelte Kommunale Finanzausgleich gegen das Bestimmtheitsgebot noch verletzte es die Stadt Frankfurt am Main in ihren Rechten auf angemessene Finanzausstattung und kommunale Gleichbehandlung.

Vier kreisangehörige Gemeinden und Städte sowie die kreisfreie Stadt Frankfurt am Main erhoben 2022 Klage gegen das Programm „Starke Heimat Hessen“ (Starke-Heimat-Hessen-Gesetz).^[34] Die durch das Gesetz eingeführte Heimatumlage sei eine landesgesetzliche Gewerbesteuerumlage, die gegen Art. 106 Abs. 6 GG verstoße und daher die Kommunen in ihrem Selbstverwaltungsrecht verletze. Außerdem rügten sie das Gleichbehandlungsgebot, da Institutionen Mittel erhielten, die keine Gemeinden oder Gemeindeverbände seien – etwa private Träger. Der StGH hielt die Klage zwar für zulässig, aber unbegründet. Das Selbstverwaltungsrecht einschließlich der gemeindlichen Finanzhoheit könnten jenseits des Kernbereichs durch Gesetz beschränkt werden, soweit dies (wie hier) dem Gemeinwohl diene.

Seit 2013 kam es lediglich zu drei Kommunalen Grundrechtsklagen vor dem StGH.^[35] Alle drei adressierten die finanzielle Ausstattung der Gemeinden, wobei einmal einer Klägerin Recht gegeben wurde und zweimal die Klagen zurückgewiesen wurden. Damit liegt die Erfolgsquote bei 33,33 Prozent. Dies zeigt die hohe praktische Relevanz kommunaler Finanzen und unterstreicht die finanziellen Herausforderungen, vor denen die kommunale Ebene steht (siehe auch: Kommunale Selbstverwaltung -> Kommunale Finanzen).

Zugleich ist die Hürde hoch, vor das Landesverfassungsgericht zu ziehen. Die lange Verfahrensdauer und mögliche, durch die Rechtsprechung angemahnte Änderungen des Gesetzgebers verlangen einen langen Atem der Gemeinden. Es wird deutlich: Verfassungsklagen sollten immer die Ultima Ratio, das letzte geeignete Mittel sein. Unzufriedenheit mit der Landespolitik ist kein tauglicher Klagegrund. Vielmehr muss eine Gemeinde systematisch in ihrer Handlungsfähigkeit und kommunalen Selbstverwaltungsgarantie eingeschränkt sein.