Satzung
Durch die Satzung können die Gemeinden und die Landkreise innerhalb ihres örtlichen Wirkungskreises selbst Recht setzen und damit Angelegenheiten verbindlich regeln. Einige Satzungen sieht das Gesetz ausdrücklich vor, beispielsweise die Hauptsatzung und die Haushaltssatzung. Zuständig ist das oberste Organ der kommunalen Selbstverwaltungskörperschaft, demzufolge die Gemeindevertretung und der Kreistag. Rechtmäßig zustande gekommene Satzungen treten jedoch erst in Kraft, sobald sie vom Gemeindevorstand ausgefertigt und öffentlich bekannt gemacht wurden.
1. Vom Recht, eigenes Recht zu setzen
1.1. Rechtsetzung durch Satzung
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Die Gemeindevertretung ist das von den Bürgern gewählte und nach § 9 der Hessischen Gemeindeordnung (HGO) oberste Organ der Gemeinde. Sie trifft alle wichtigen Entscheidungen. Allerdings ist sie kein echtes Parlament[1] wie der Deutsche Bundestag oder der Hessische Landtag. Vielmehr ist die Gemeindevertretung ein Teil der vollziehenden Gewalt (Exekutive) und ein Verwaltungsorgan. Sie beschließt keine Gesetze, sondern setzt Recht allein durch Satzungen.[2] Diese Möglichkeit darf sie keinen anderen Organen übertragen (§ 51 Nr. 6, 7 HGO). Dasselbe gilt für Landkreise und den Kreistag als dessen oberstes Organ, so § 8 Hessische Landkreisordnung.
1.2. Eingeschränktes Selbstverwaltungsrecht
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Das Recht, durch Satzungen eigenes Recht zu setzen, folgt unmittelbar aus der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie, das heißt aus Art. 28 Abs. 2 Grundgesetz (Satzungshoheit). Danach dürfen die Gemeinden ihre eigenen, örtlichen Angelegenheiten regeln. Die Satzungsbefugnis ist demnach auf das eigene Gebiet beschränkt und eng mit der Gebietshoheit verbunden.[3] Soweit Satzungen jedoch belastenden Charakter haben und die Bürger in ihren Rechten einschränken, kann sich die Gemeinde nicht auf die Satzungshoheit allein berufen. Vielmehr bedarf es dafür einer gesetzlichen Grundlage, die ein Parlamentsgesetz voraussetzt.[4]
1.3. Übernahme in das Kommunalverfassungsrecht
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Einfachgesetzlich hat der hessische Gesetzgeber das Satzungsrecht in den § 5 HGO für Gemeinden[5] geregelt. Demnach können die Gemeinden die Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft durch Satzung regeln, soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist. Genehmigt werden muss eine Satzung durch die Aufsichtsbehörde nur dann, wenn dies ausdrücklich gesetzlich vorgeschrieben ist.
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§ 5 Abs. 2 HGO enthält eine gesetzliche Ermächtigung, wonach durch Satzung in die Rechte von Bürgern eingegriffen werden darf. Beschränkt ist dies auf fahrlässige oder vorsätzliche Zuwiderhandlungen gegen Gebote und Verbote. Geahndet werden darf dies durch eine Geldbuße, womit das Verfahren nach dem Gesetz über Ordnungswidrigkeiten (OWiG) geführt wird. Zuständige Verwaltungsbehörde für das Ordnungswidrigkeitenverfahren im Sinne des § 36 Abs. 1 Nr. 1 OWiG ist der Gemeindevorstand.
2. Arten von Satzungen
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Die Gemeindevertretung ist grundsätzlich frei darin, welche Satzungen sie erlässt, soweit die verfassungs- und einfachgesetzlichen Grenzen eingehalten werden. Allerdings sehen verschiedene Gesetze so genannte Pflichtsatzungen vor, die im Folgenden vorgestellt werden.
2.1. Hauptsatzung
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Jede Gemeinde muss eine Hauptsatzung erlassen (§ 6 HGO); dies gilt gleichermaßen für Landkreise (§ 5a HKO). Darin werden die wesentlichen Fragen der Gemeinde geregelt.
2.1.1. Zahl der stellvertretenden Vorsitzenden der Gemeindevertretung
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Für den Vorsitzenden der Gemeindevertretung ist mindestens ein Stellvertreter zu wählen. Seine Zahl kann nicht willkürlich vor einer Wahl festgelegt werden, sondern muss in der Hauptsatzung bestimmt sein (§ 57 Abs. 1 Satz 1, 2 HGO). Die Wahl der stellvertretenden Vorsitzenden findet daher immer auf der Grundlage der aktuell gültigen Hauptsatzung statt. Soll die Zahl geändert werden, muss die Hauptsatzung zunächst geändert und bekanntgemacht werden.
2.1.2. Öffentliche Bekanntmachungen
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In welchen Medien die öffentlichen Bekanntmachungen veröffentlicht werden, muss die Gemeinde in der Hauptsatzung festlegen (§ 7 Abs. 3 HGO).
2.1.3. Einrichtung von Ortsbezirken
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Richtet die Gemeindevertretung Ortsbezirke ein, muss sie dies in der Hauptsatzung festschreiben (§ 81 Abs. 1 Satz 3 HGO). In der Hauptsatzung geregelt werden muss, wie die Ortsbezirke voneinander abgegrenzt werden. Außerdem ist darin zu bestimmen, aus wie vielen Mitgliedern der jeweilige Ortsbeirat besteht (§ 82 Abs. 1 Satz 3 HGO).
2.1.4. Ausländerbeirat
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In der Hauptsatzung muss festgelegt werden, wenn ein Ausländerbeirat in einer Gemeinde mit weniger als 1.000 ausländischen Einwohnern eingerichtet werden soll (§ 84 Satz 2 HGO). Unabhängig von der Anzahl ausländischer Einwohner ist für einen eingerichteten Ausländerbeirat dessen Mitgliederanzahl in der Hauptsatzung zu regeln (§ 85 HGO).
2.2. Haushaltssatzung
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Für jeden Gemeindehaushalt ist eine Haushaltssatzung zu erlassen (§ 94 HGO); die Vorschriften für Gemeinden gelten nach § 52 HKO analog für die Landkreise. In der Haushaltssatzung sind beispielsweise der Gesamtbetrag der Erträge und Aufwendungen des Haushaltsjahres sowie des sich daraus ergebenden Saldos festzusetzen. Er beinhaltet ferner unter anderem den festgesetzten Höchstbetrag der Liquiditätskredite und den festgesetzten Stellenplan.
2.3. Entschädigungssatzung
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Für die ehrenamtlich tätigen Gemeindeeinwohner muss nach § 27 Abs. 1 HGO eine Entschädigungssatzung erlassen werden. Darin ist unter anderem ein einheitlicher Höchstbetrag je Stunde festzulegen, der für den Verdienstausfallersatz gezahlt wird.
2.4. Satzung über Gemeindeabgaben
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Möchte eine Gemeinde kommunale Abgaben erheben, muss sie dies in einer Satzung regeln, so ausdrücklich § 2 Hessisches Kommunalabgabengesetz (KAG). Unter Abgaben fallen die kommunalen Beiträge, Gebühren und Steuern. Gemeint sind darunter zum Beispiel der Straßenausbaubeitrag, die Benutzungsgebühr für das örtliche Schwimmbad oder die Grundsteuer.
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Soweit eine Satzung örtliche Steuern regelt, muss sie typisieren, ohne auf die individuellen Umstände des einzelnen Falls einzugehen. Diese steuerlichen Vorteile einer Typisierung müssen allerdings in einem angemessenen Verhältnis zu den dadurch entstehenden Ungleichbehandlungen stehen und sich am typischen, realitätsnahen Fall orientieren.[6]
2.5. Bebauungsplan
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Als verbindlicher Bauleitplan wird aus dem Flächennutzungsplan der Bebauungsplan entwickelt, so § 1 Abs. 2 Baugesetzbuch (BauGB). Er enthält unter anderem die Art und das Maß der baulichen Nutzung sowie die Bauweise (§ 9 Abs. 1 Nr. 1, 2 BauGB). Zu beschließen ist der Bebauungsplan von der Gemeindevertretung als Satzung (§ 10 Abs. 1 BauGB). Das Bebauungsplanverfahren ist mehrstufig und umfasst unter anderem mehrere Beteiligungsrechte (§§ 3, 4 BauGB). Zugleich ist es Ausdruck der gemeindlichen Planungshoheit nach Art. 28 Abs. 2 GG und dient der Umsetzung politischen Gestaltungs- und Veränderungswillens[7].
2.6. Feuerwehrsatzung und Feuerwehrgebührensatzung
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Das Hessische Brand- und Katastrophenschutzgesetz (HBKG) verlangt in § 7 für jede Gemeinde eine örtliche Feuerwehr. Die Rechte und Pflichten ihrer ehrenamtlichen Feuerwehrangehörigen muss sie in einer Satzung regeln (§ 11 Abs. 1 Satz 1 HBKG).
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Nach § 61 HBKG können und für einzelne Bereiche müssen Gebühren bei Feuerwehreinsätzen erhoben werden. Zwar geht der Gesetzgeber vom Grundsatz der Unentgeltlichkeit der Feuerwehreinsätze aus.[8] Es gibt jedoch einige Ausnahmen, wie der nicht geschädigte Brandstifter (Gebühr kann erhoben werden) oder bei Falschalarmen (Gebühr muss erhoben werden). Bei den nach § 61 HBKG vorgesehenen Tatbeständen handelt es sich um Benutzungsgebühren nach § 10 KAG;[9] daher sind sie in einer Feuerwehrgebührensatzung zu regeln. Bei der Gebührenfestsetzung ist eine Eigenbeteiligung der Gemeinde zu berücksichtigen, die regelmäßig in Höhe von 20 Prozent an den Vorhaltekosten[10] angemessen ist.
2.7. Friedhofsordnung und Friedhofsgebührensatzung
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Die Gemeinden sind grundsätzlich verpflichtet, Friedhöfe anzulegen, zu unterhalten und zu erweitern. Sie üben dies als Selbstverwaltungsangelegenheit aus, wie § 2 Hessisches Friedhofs- und Bestattungsgesetz (FBG) festlegt. Die Benutzung des Friedhofs nach Maßgabe des Gesetzes muss die Gemeinde in einer Satzung regeln. Die Satzung wird als Friedhofsordnung bezeichnet. Sie kann darin auch bestimmen, dass Grabsteine und Grabeinfassungen aus Naturstein nur aufgestellt werden dürfen, wenn sie ohne die schlimmsten Formen von Kinderarbeit entstanden (§ 6a FBG).
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Die für die Bestattung entstehenden Kosten sind eine Benutzungsgebühr im Sinne des § 10 KAG. Daher kann die Gemeinde in einer Friedhofsgebührensatzung Gebühren und Gebührenpflichtige bestimmen (§ 13 Abs. 6 FBG).
3. Rechtliche Voraussetzungen für Satzungen
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Satzungen sind keine einfachen Beschlüsse der Gemeindevertretung, sondern müssen mehrere rechtliche Voraussetzungen erfüllen.
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Der rechtssichere Erlass von Satzungen folgt aus rechtsstaatlichen und demokratischen Verfassungsgrundsätzen. Kommt es hierbei zu Fehlern, kann dies zur Rechtswidrigkeit der Satzung führen.[11] Für den rechtmäßigen Erlass ist erstens erforderlich, dass mit der Gemeindevertretung (oder in Landkreisen der Kreistag) das zuständige kommunale Vertretungsorgan darüber beschließt. Zweitens dürfen befangene Mandatsträger an der Beratung und dem Beschluss nicht mitwirken. Besonders Satzungsbeschlüsse in der Bauleitplanung[12] sind hierfür anfällig. Drittens ist die Satzung formell korrekt aufzubauen, siehe den folgenden Abschnitt.
3.1. Aufbau der Satzung
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Eine Präambel beinhaltet zunächst einen Hinweis auf den Urheber, den Rechtscharakter und den Inhalt der Vorschrift; zwingend ist dies jedoch nicht[15]. Wird eine Satzung nicht als solche benannt, ist sie nichtig;[16] dies gilt allerdings nicht, sofern sie als Ordnung bezeichnet wird.[17] In der anschließenden Eingangsformel werden die Gesetzesgrundlagen genannt.
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Die Eingangsformel und der normative Teil können genauso wie Gesetze nach Artikeln oder Paragraphen[20] geordnet werden. Schließlich folgen das Ausfertigungsdatum und die Unterschrift.
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Soweit notwendig, können beispielsweise Tabellen, Verzeichnisse und Zeichnungen der Satzung angehängt werden. Sie können im Regelungstext ausdrücklich in die Satzung einbezogen werden.[21]
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In der Satzung wird festgelegt, ab wann sie gelten soll und ob sie ein Ablaufdatum hat. Grundsätzlich können Satzungen auch rückwirkend beschlossen werden. Problematisch ist dies allerdings,[22] wenn die Satzung einen belastenden Charakter für die Bürger aufweist. Rückwirkende Abgabensatzungen sind deswegen ausnahmsweise gemäß § 3 KAG maximal für sechs Monate möglich.
3.2. Aufhebung einer Satzung
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Soll eine Satzung aufgehoben werden, bedarf es hierzu einer eigenen Satzung (Aufhebungssatzung). Eine Norm kann nur in demselben Verfahren aufgehoben werden, wie sie erlassen wurde; anderes gilt lediglich dann, wenn sie durch Gerichte für nichtig erklärt wurde.[23] Die Aufhebungssatzung benennt ausdrücklich, welche Satzung aufgehoben werden soll und zu welchem Datum dies in Kraft tritt.
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Konkludent gilt eine Satzung als aufgehoben, wenn sie mit neuem Inhalt neu erlassen wird.[24] Hier kommt der lex posterior-Gedanke zum Tragen: Ein jüngeres (= späteres) Gesetz verdrängt das ältere (= frühere). Dieser Rechtsgedanke bedeutet ferner, dass der „spätere Gesetzgeber“ sich bereits über die Normen im Klaren war und die früher erlassene Norm durch die spätere Norm verdrängen wollte.[25]
3.3. Änderung einer Satzung
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Ebenso wie bei der Aufhebung einer Satzung ist auch bei einer Änderung ein einfacher Beschluss unzureichend. Vielmehr muss jede Änderung durch eine eigene Satzung erfolgen, durch eine Änderungssatzung. Es handelt sich um eine Art Aufhebung mit anschließendem Neuerlass.[26] Durch die Änderungssatzung wird festgelegt, welche Satzung in welchem Wortlaut geändert werden soll.
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Es ist allerdings möglich, dass die Gemeindevertretung den Gemeindevorstand zunächst durch einen einfachen Beschluss beauftragt, eine solche Änderungssatzung zu entwerfen und der Gemeindevertretung zur Beschlussfassung vorzulegen.
3.4. Verfahren in der Gemeindevertretung
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Grundsätzlich gelten für den Satzungsbeschluss die allgemeinen Vorschriften für Abstimmungen und Beschlüsse: So muss der Beschluss in öffentlicher Sitzung (§ 52 HGO) und mit der Mehrheit der abgegebenen Stimmen gefasst werden (§ 54 Abs. 1 Satz 1 HGO).[27] Bei Änderungen der Hauptsatzung ist sogar die Mehrheit der gesetzlichen Zahl der Gemeindevertreter notwendig (§ 6 Abs. 2 Satz 1 HGO). Beschlossen wird die Satzung ohne ausgefülltes Ausfertigungsdatum und ohne Unterschrift.
3.5. Rechtskontrolle
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Die beschlossene Satzung wird anschließend vom Gemeindevorstand auf ihre Rechtmäßigkeit geprüft. Verletzt sie das Recht, muss der Bürgermeister, ansonsten der Gemeindevorstand widersprechen (§ 63 HGO).
3.6. Ausfertigung und öffentliche Bekanntmachung
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Ist die Satzung rechtmäßig, wird sie ausgefertigt. Dazu setzt der Bürgermeister oder der Erste Beigeordnete seine Unterschrift unter die Satzung (§ 71 Abs. 1 Satz 1, 2 HGO) und trägt das Ausfertigungsdatum ein.
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Damit die Satzung in Kraft treten kann, muss sie öffentlich bekanntgemacht werden (§ 7 HGO).
4. Rechtswirksamkeit einer Satzung
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Ist eine Satzung rechtswidrig zustande gekommen, ist sie nicht dauerhaft unwirksam (§ 5 Abs. 4 HGO). Die Verletzungen der Vorschriften §§ 4c, 8c, 53, 56, 58, 82 Abs. 3 HGO und des § 88 Abs. 2 HGO sind unbeachtlich, wenn der Fehler nicht innerhalb von sechs Monaten nach der öffentlichen Bekanntmachung geltend gemacht worden ist. Von den genannten Vorschriften umfasst ist etwa die nicht erfolgte Beteiligung von Jugendlichen, obwohl sie notwendig gewesen wäre. Ferner umfasst ist beispielsweise die fehlende Beschlussfähigkeit der Gemeindevertretung. Gleichermaßen gilt dies nach § 25 Abs. 6 HGO, wenn jemand trotz Befangenheit an einem Beschluss mitwirkte.
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Die Anfechtung ist schriftlich gegenüber der Gemeinde zu stellen. Es muss begründet dargelegt werden, welcher Fehler passiert sein soll. Berechtigt dazu ist jedermann[28].
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Die Sechs-Monatsfrist sorgt dafür, dass die Rechtmäßigkeit einer Satzung nach Ablauf der Frist verbindlich geklärt ist. Ihr Bestand hängt danach nicht mehr davon ab, ob innerhalb der Frist ein begründeter Anfechtungsantrag gestellt wurde.