Öffentliche Einrichtung

Im Rahmen ihrer Leistungsfähigkeit hat die Gemeinde die Aufgabe, öffentliche Einrichtungen zu errichten und zu betreiben. Geregelt ist dies in § 19 Hessische Gemeindeordnung (HGO); Entsprechendes gilt für Landkreise nach § 16 Hessische Landkreisordnung (HKO).

Eine öffentliche Einrichtung ist jede organisatorische Zusammenfassung von Personen und Sachen, die von der Gemeinde im Rahmen der Daseinsvorsorge^[1] geschaffen wird. Dies erfolgt entweder kraft ihrer Zuständigkeit für Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft^[2] nach Art. 28 Abs. 2 Grundgesetz (GG) oder durch gesetzliche Zulassung im Rahmen des übertragenen Wirkungsbereichs^[3]. Öffentlich wird die Einrichtung durch Widmung für einen vorgegebenen Zweck.^[4] Dadurch stellt die Gemeinde klar, dass eine bestimmte Einrichtung dem Gemeinwohl dienen soll; sie wird den Gemeindeeinwohnern zum allgemeinen Gebrauch zugänglich gemacht.^[5]

Unter den Rechtsbegriff der öffentlichen Einrichtung fallen zahlreiche praktische Fälle: Dies reicht von der Abwasserbeseitigung über Kindertagesstätten und Straßen bis hin zu Schwimmbädern, Stadthallen und Veranstaltungsplätzen.^[6]

Keine öffentliche Einrichtung sind Verwaltungsgebäude wie etwa das Rathaus. Zwar wird darin für die Allgemeinheit gearbeitet, allerdings stehen diese Gebäude nicht für die Nutzung aller Einwohner zur Verfügung, sondern sie dienen dem Zweck als Arbeitsplatz für die Gemeindebediensteten.

Die Gemeindevertretung als kommunales Vertretungsorgan ist zuständig, um eine öffentliche Einrichtung zu errichten oder zu übernehmen. Sie darf diese Kompetenz nach § 51 Nr. 11 Var. 1 HGO nicht an andere Organe übertragen. Sie allein entscheidet, ob eine gewidmete Einrichtung geändert oder veräußert beziehungsweise aufgegeben wird. In den Landkreisen liegt die ausschließliche Zuständigkeit beim Kreistag (§ 30 Nr. 10 Var. 1 HKO).

Es bedarf keiner ausdrücklichen Entscheidung des kommunalen Vertretungsorgans, damit eine öffentliche Einrichtung gewidmet wird.^[7] Üblicherweise erfolgt diese Entscheidung durch Beschluss oder Satzung. Eine bestimmte Form ist nicht vorgeschrieben.^[8]

Daneben kann die Widmung konkludent erfolgen.^[9] Dazu bedarf es zunächst Indizien, um auf den Widmungszweck und einen bestimmten Widmungswillen der Kommune schließen zu können.^[10]

Der notwendige Widmungswille ergibt sich aus dem Gesetzeswortlaut des § 19 Abs. 1 HGO. Dieser verlangt, dass die Gemeinde für ihre Einwohner öffentliche Einrichtungen „bereitstellt“. Demnach bedarf es einer erkennbaren Willensbekundung der Gemeinde.

Als Indizien für den Widmungswillen kommen beispielsweise die von der Gemeindevertretung geäußerten Absichten infrage. Auch spricht es für einen Widmungswillen, wenn für gemeindliche Einrichtungen öffentlich-rechtliche Gebühren erhoben werden, damit die Einwohner sie nutzen dürfen.

Die Literatur berücksichtigt auch die bisherige Verwaltungspraxis als Anhaltspunkt.^[11] Allerdings beweist die Verwaltungspraxis allein noch keine konkludente Zustimmung des zuständigen kommunalen Vertretungsorgans.^[12] Ausreichend könnte es allerdings sein, wenn das kommunale Vertretungsorgan regelmäßig Haushaltsmittel für die öffentliche Einrichtung bereitstellt.

Mögliche Formen für die konkludente Widmung sind der sachbezogene Verwaltungsakt im Sinne des § 35 Hessisches Verwaltungsverfahrensgesetz (HVwVfG) oder eine Benutzungsordnung ohne Satzungscharakter.^[13]

Fehlt eine – zumindest konkludente – Willenserklärung des zuständigen kommunalen Vertretungsorgans, ist die Widmung rechtswidrig. Dies betrifft nicht nur das Innenverhältnis. Ebenso betroffen ist das Außenverhältnis, da die auf die Widmung basierenden und ermessensgeleitet erlassenen Nutzungsrichtlinien fehlerhaft sind. Ein unter Verstoß gegen die Organkompetenz erlassener Verwaltungsakt ist rechtswidrig; dieser Fehler ist nicht nach § 45 HVwVfG unbeachtlich.^[14]

Das zuständige kommunale Vertretungsorgan legt den Widmungszweck fest. Der Zweck bestimmt, für welchen Anlass und an welche Personengruppen sich die öffentliche Einrichtung richtet.

Eine einmal gewidmete öffentliche Einrichtung kann auch wieder entwidmet werden. Zuständig ist das kommunale Vertretungsorgan, das auch über die Widmung beschließt. Mit der Entwidmung löst die Gemeinde die öffentliche Einrichtung auf.

Grundsätzlich sind alle Einwohner einer Gemeinde berechtigt, die öffentlichen Einrichtungen zu nutzen (§ 20 Abs. 1 HGO). Besitzen Personen in einer Gemeinde eigenen Grund, oder betreiben sie in der Gemeinde ein Gewerbe, sind sie ebenfalls nutzungsberechtigt (§ 20 Abs. 2 HGO).

Allen übrigen potentiellen Nutzern (Externen) kann die Nutzung gewährt werden. So dürfte etwa der Zugang zum örtlichen Schwimmbad regelmäßig nicht auf die in § 20 HGO privilegierten Personen beschränkt sein, sondern grundsätzlich jedermann offen stehen. Ein Nutzungsanspruch für Externe besteht nur dann, wenn das Ermessen der Gemeinde auf null reduziert ist. Folgen kann dies beispielsweise aus einer in der Vergangenheit etablierten Verwaltungspraxis.^[15] Wurde also gleichartigen Gruppen, Parteien oder Vereinen die Nutzung bislang gestattet, bindet sich die Verwaltung selbst. Sie kann nicht willkürlich der einen Partei die Nutzung erlauben, der anderen jedoch verweigern (Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 3 GG).

Durch den Widmungszweck kann der Zugang gleichwohl beschränkt werden. Der Zweck kann positiv und/oder negativ formuliert werden. Positiv wird er formuliert, indem die zugelassenen Gruppen einzeln aufgeführt werden. Demzufolge ist es umgekehrt (negativ benannt) möglich, einzelnen Gruppen generell den Zugang zu verweigern. Der Gleichbehandlungsgrundsatz (Art. 3 GG) wäre verletzt, wenn abweichend vom Widmungszweck einzelnen Gruppen trotz des generellen Nutzungsverbots ein Zugang ermöglicht wird. Die Verwaltung kann allerdings die bisherige Beschränkung aufheben, das heißt ihre bisherige Verwaltungspraxis aufgeben, bindet sich dadurch jedoch mit einem neuen Maßstab.

Der Zugang zu öffentlichen Einrichtungen – wie etwa Parkanlagen – kann zudem zeitlich beschränkt werden.^[16]

Ebenso beschränkt werden kann eine gewidmete öffentliche Einrichtung durch privatrechtliche Verträge, die als „bestehende Vorschriften“ im Sinne des § 20 Abs. 1 HGO gelten. Wird einem örtlichen Verein beispielsweise für einen Kunstrasenplatz durch einen Pachtvertrag ein Nutzungsrecht eingeräumt,^[17] so kann dies nicht durch einen entgegenstehenden Verwaltungsakt einseitig aufgehoben werden.^[18]

Beschränkungen ergeben sich nicht zuletzt durch tatsächliche Gründe: Ist die Kapazität einer öffentlichen Einrichtung erschöpft, besteht kein Nutzungsanspruch. Existieren gleichartige Einrichtungen mehrfach in einer Gemeinde, kann sie die Bewerber willkürfrei auf die einzelnen Standorte verteilen – etwa durch einen Hallenbelegungsplan bei Sportvereinen. Jedenfalls hat kein Bewerber einen Anspruch auf bestimmte Standorte oder Einrichtungen, ebenso wenig auf eine Kapazitätserweiterung.^[19]

Die Gemeinde kann eine öffentliche Einrichtung durch eine juristische Person des Privatrechts betreiben. Den Benutzungsanspruch der durch § 20 HGO privilegierten Personen muss sie dadurch sicherstellen, dass sie ihre Einwirkungsmöglichkeiten auf dieses private Unternehmen nutzt.^[20] Nutzt der Staat privatrechtliche Formen, verliert er demzufolge nicht seine Bindung an die Grundrechte.^[21] Ein vollständig von einer Gemeinde beherrschtes Unternehmen trifft die Grundrechtsbindung selbst.^[22] Nichts anderes gilt für gemischtwirtschaftliche Unternehmen, an denen sowohl private wie öffentliche Anteilseigner beteiligt sind, und diese Unternehmen von der öffentlichen Hand beherrscht sind.^[23]

2009 hatte das Bundesverwaltungsgericht zunächst entschieden, eine Gemeinde dürfe sich einer einmal als Selbstverwaltungsangelegenheit wahrgenommenen, gemeinwohlorientierten Aufgabe nicht entledigen, indem sie diese privatisiere und damit ihre Handlungsspielräume einschränke. Hintergrund waren die Pläne der Stadt Offenbach am Main, den Betrieb des örtlichen Weihnachtsmarkts an Private zu übertragen.^[24] Bei von den Gemeinden betriebenen Märkten handelt es sich um eine öffentliche Einrichtung.

Diese Rechtsprechung gab das Gericht 2024 allerdings auf. Bei Märkten handele es sich um eine freiwillige Selbstverwaltungsaufgabe, die ohne Begründung auch wieder aufgegeben werden dürfe.^[25]

Immer wieder kommt es zu Rechtsstreitigkeiten über die Vergabe von Standplätzen auf Festen und Märkten, gerade wenn die Anfragen die verfügbaren Plätze übersteigen. Als Kriterium für die Zulassung von Standbetreibern anerkannt ist „bekannt und bewährt“: Hat ein Marktbeschicker seit Jahren seinen Stand auf dem Markt und wird dieser häufig frequentiert, kann dieser Beschicker bevorzugt zugelassen werden. Allerdings dürfen dadurch Neubewerber nicht grundsätzlich ausgeschlossen werden.^[26] Alternativ oder ergänzend kann das Windhund-Prinzip angewandt werden: Demnach werden die Standplätze nach dem Eingang der Anmeldungen vergeben. Allerdings müssen dafür frühzeitig allen potentiellen Bewerbern die notwendigen Informationen und der Anmeldebeginn mitgeteilt werden, in der Praxis durch eine öffentliche Information.

Öffentlich werden Straßen, Wege und Plätze, wenn sie dem öffentlichen Verkehr gewidmet werden, so § 2 Abs. 1 Satz 1 Hessisches Straßengesetz (HStrG). Gleichermaßen gilt dies dann, wenn eine Straße auf Grund eines förmlichen Verfahrens nach anderen Gesetzen gebaut wird (§ 2 Abs. 1 Satz 2 HStrG). Dafür infrage kommen vor allem errichtete gemeindliche Wege nach dem Baugesetzbuch.^[27]

Verfügt wird die Widmung durch den Träger der Straßenbaulast (§ 4 Abs. 1 Satz 1 HStrG), in der Regel durch einen Verwaltungsakt in der Form einer Allgemeinverfügung^[28] nach § 35 HVwVfG. Dazu muss der Träger entweder Eigentümer der Straße sein, der Eigentümer muss der Widmung zugestimmt haben oder der Träger muss im Zuge eines Enteignungsverfahrens in den Besitz der Straße eingewiesen worden sein (§ 4 Abs. 2 HStrG). Neben dem Verwaltungsakt ist die bereits erwähnte Fiktion der Widmung nach § 2 Abs. 1 Satz 2 HStrG möglich.

Die Straße wird mit dem Akt der Widmung zur Sache im Gemeingebrauch. Dabei wird stets die gesamte Straße gewidmet, nicht allein ein Teil von ihr. Eine Straßenverbreiterung bedarf daher keiner neuen Widmung.^[29]

Veranstaltungsräume der Gemeinde sind entsprechend dem Widmungszweck zu vergeben. Die potentiellen Nutzer sind gleich zu behandeln, jedenfalls innerhalb typisierbarer Gruppen.

So kann durch den Widmungszweck beispielsweise Parteien der Zugang zu Tagungsmöglichkeiten versagt werden. Allerdings gilt für Parteien durch Art. 21 GG (Parteienprivileg) ein besonderer Schutz. Legitim ist es deswegen allein, ausnahmslos allen Parteien den Zugang zu gewähren, oder ausnahmslos allen den Zugang zu verwehren (Gleichbehandlungsgrundsatz in Verbindung mit dem Grundsatz der Selbstbindung der Verwaltung).^[30] Dabei besteht der kommunalrechtliche Nutzungsanspruch öffentlicher Einrichtungen zunächst lediglich für die örtlichen Verbände der Parteien, im Übrigen für die Bundes- und Landesverbände der Parteien gemäß § 5 Parteiengesetz.^[31] Nicht auf das Parteienprivileg können sich Fraktionen berufen.^[32] Ihr Nutzungsanspruch kann sich allerdings entweder daraus ergeben, dass es sich um eine örtliche Fraktion in der Gemeinde handelt, oder aus dem Willkürverbot (jedoch nicht aus Art. 3 GG, sondern aus dem Rechtsstaatsprinzip hergeleitet)^[33] in Verbindung mit der Selbstbindung der Verwaltung.

Überlässt die Gemeinde eine öffentliche Einrichtung für eine privat organisierte Podiumsdiskussion, eröffnet dies keinen Teilnahmeanspruch der einzelnen Partei an diesem Diskussionsformat. Der öffentliche Träger ist lediglich verpflichtet, Parteien beim Zugangsanspruch gleichzubehandeln, das heißt jede Partei muss grundsätzlich dieselbe Möglichkeit erhalten, öffentliche Einrichtungen für eigene Formate zu beanspruchen. Der private Dritte als Mieter bindet sich hingegen nicht an den Gleichbehandlungsgrundsatz bei der Zulassung von Parteien an der Podiumsdiskussion.^[34]

Widmungen dürfen nachträglich geändert werden. Dies muss jedoch willkürfrei geschehen. Eine Widmungsänderung darf nicht dem Zweck dienen, dadurch einer missliebigen politischen Strömung die Raumbuchung absagen zu können. Für eine willkürliche Entscheidung spräche es vor allem dann, wenn die Widmung erst geändert wird, nachdem die politische Organisation ihren Nutzungsantrag gestellt hat.^[35]

Die Gemeinde darf den Zugang nicht allein wegen der Befassung mit einem bestimmten Thema beschränken. Dies kommt nur in Betracht, wenn von der Veranstaltung nachweislich zu erwarten ist, dass von ihr wegen ihres Themas strafbare Handlungen ausgehen werden.^[36] Kann dies nicht nachgewiesen werden, liegt ein Verstoß gegen die Meinungsfreiheit aus Art. 5 Abs. 1 GG vor.^[37]

Außerdem darf der Zugang nicht wegen bloßer Spekulationen verweigert werden. Will eine Fraktion einen Raum für einen „Bürgerdialog“ anmieten, genügt der Hinweis der Gemeinde auf eine mögliche Gefährdung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung durch Gegendemonstrationen nicht. Die Gemeinde muss eine solche Gefahr mit konkreten Tatsachen belegen. Andernfalls kann die Annahme sogar dazu führen, Gegendemonstranten zu diskreditieren oder zu kriminalisieren und damit ihr Grundrecht auf Versammlungsfreiheit (Art. 8 GG) zu verletzen.^[38]

Eine Behörde kann im Wege ihres Hausrechts einem Dritten grundsätzlich untersagen, eine öffentliche Einrichtung zu betreten (Hausverbot).

Ein Hausverbot hat einen präventiven Charakter, indem es darauf abzielt, zukünftige Störungen des Betriebsablaufs in der Einrichtung zu vermeiden. Dies setzt voraus, dass von der betroffenen Person in der Vergangenheit Störungen ausgegangen sind – etwa indem Beschäftigte beleidigt wurden oder der Besucher in nicht hinnehmbarer Weise reagierte. Außerdem muss die zuständige Behörde begründet darlegen, dass von der Person zukünftig erneut Störungen ausgehen könnten und das Hausverbot deshalb notwendig ist, um erneute Fälle zu verhindern. Grundsätzlich darf das öffentlich-rechtliche Hausverbot jedoch nicht dauerhaft ausgesprochen werden, sondern es ist angemessen zu befristen. Bei der Länge der Befristung ist zu berücksichtigen, ob sich die betroffene Person anschließend entschuldigte und ob dies der erste Fall gewesen ist, oder ob von der Person wiederholt Störungen ausgingen.^[39]

Bei einem Hausverbot handelt es sich regelmäßig um einen Verwaltungsakt (§ 35 HVwVfG). Dies gilt dann, wenn der betroffenen Person für einen bestimmten Zeitraum oder auf unbegrenzte Zeit verboten wird, eine öffentliche Einrichtung zu betreten. Ein bloßer Hinweis, etwa an einen Obdachlosen, eine öffentliche Einrichtung nicht zu nutzen, um sich aufzuwärmen, sondern lediglich zweckgemäß – etwa in einem Museum, um die Ausstellung zu besichtigen – in Anspruch zu nehmen, begründet noch keinen Verwaltungsakt.^[40] Liegt ein Verwaltungsakt vor, sind die Vorschriften des Verwaltungsverfahrensgesetzes zu beachten, etwa das Anhörungserfordernis.^[41]

Wird einer einzelnen Person, Organisation oder einem einzelnen Unternehmen der Zugang zu einer öffentlichen Einrichtung verwehrt, steht der Rechtsweg grundsätzlich offen. Der Anspruch auf Zulassung gehört stets dem öffentlichen Recht an, womit die Verwaltungsgerichte zuständig sind.^[42] Auf die Organisationsform der Einrichtung kommt es nicht an.^[43]

Maßgeblich ist insoweit die so genannte Zwei-Stufen-Theorie. Danach ist auf der ersten Stufe öffentlich-rechtlich zu entscheiden, ob überhaupt ein Anspruch auf Zulassung besteht (das „Ob“^[44] der Nutzung, „Entscheidungsstufe“^[45]).^[46] Auf der zweiten Stufe wird das konkrete Benutzungsverhältnis ausgestaltet, also die Frage, unter welchen Bedingungen die Nutzung erfolgt (das „Wie“, „Umsetzungsstufe“^[47]). Wichtige Anhaltspunkte hierfür sind vor allem die Dauer der Nutzung, ein etwaiges Entgelt sowie die dem Nutzer auferlegten Verhaltenspflichten. Die rechtliche Einordnung dieses Benutzungsverhältnisses richtet sich nach der Organisationsform und kann entweder öffentlich-rechtlicher oder privatrechtlicher Natur sein.^[48] Handelt es sich um eine privatrechtliche Ausgestaltung, sind hieraus resultierende Streitigkeiten vor den ordentlichen Gerichten auszutragen, regelmäßig vor dem Amtsgericht.

Kriterien für die öffentlich-rechtliche Ausgestaltung sind eine kommunale Benutzungssatzung, die Erhebung von Benutzungsgebühren oder der Hinweis auf einen öffentlich-rechtlichen Rechtsbehelf. Demgegenüber spricht für eine privatrechtliche Ausgestaltung der Hinweis auf allgemeine Benutzungsbedingungen oder die Zahlung eines privatrechtlichen Entgelts.^[49]

Bei Veranstaltungen mit festem Termin, bei denen eine zügige Zulassungsentscheidung erforderlich ist, kann der Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 123 Verwaltungsgerichtsordnung ein geeigneter und aussichtsreicher Rechtsbehelf sein.