Öffentliche Einrichtung

Im Rahmen ihrer Leistungsfähigkeit hat die Gemeinde die Aufgabe, öffentliche Einrichtungen zu errichten und zu betreiben. Geregelt ist dies in § 19 Hessische Gemeindeordnung (HGO); Entsprechendes gilt für Landkreise nach § 16 Hessische Landkreisordnung (HKO).

Eine öffentliche Einrichtung ist jede organisatorische Zusammenfassung von Personen und Sachen, die von der Gemeinde im Rahmen der Daseinsfürsorge^[1] geschaffen wird. Dies erfolgt entweder kraft ihrer Zuständigkeit für Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft^[2] nach § 28 Abs. 2 Grundgesetz (GG) oder durch gesetzliche Zulassung im Rahmen des übertragenen Wirkungsbereichs^[3]. Öffentlich wird die Einrichtung durch Widmung für einen vorgegebenen Zweck.^[4] Dadurch klärt die Gemeinde, dass eine bestimmte Einrichtung dem Gemeinwohl dienen soll; sie wird für den allgemeinen Gebrauch den Gemeindeeinwohnern zugänglich gemacht.^[5]

Unter den Rechtsbegriff der öffentlichen Einrichtung fallen zahlreiche praktische Fälle: Es reicht von der Abwasserbeseitigung über Kindertagesstätten und Straßen bis hin zu Schwimmbädern, Stadthallen und Veranstaltungsplätzen.^[6]

Die Gemeindevertretung als kommunales Vertretungsorgan ist zuständig, um eine öffentliche Einrichtung zu errichten oder zu übernehmen. Sie darf diese Kompetenz nach § 51 Nr. 11 Var. 1 HGO nicht an andere Organe übertragen. Sie allein entscheidet, ob eine gewidmete Einrichtung geändert oder veräußert beziehungsweise aufgegeben wird. In den Landkreisen liegt die ausschließliche Zuständigkeit beim Kreistag (§ 30 Nr. 10 Var. 1 HKO).

Es bedarf keiner ausdrücklichen Entscheidung des kommunalen Vertretungsorgans, damit eine öffentliche Einrichtung gewidmet wird.^[7] Üblicherweise erfolgt diese Entscheidung durch Beschluss oder Satzung. Eine bestimmte Form ist nicht vorgeschrieben.^[8]

Alternativ kann die Widmung konkludent erfolgen.^[9] Dazu bedarf es zunächst Indizien, um auf den Widmungszweck und einen bestimmten Widmungswillen der Kommune schließen zu können.^[10]

Der notwendige Widmungswille ergibt sich aus dem Gesetzeswortlaut des § 19 Abs. 1 HGO. Dieser verlangt, dass die Gemeinde für ihre Einwohner öffentliche Einrichtungen „bereitstellt“. Demnach bedarf es einer erkennbaren Willensbekundung der Gemeinde.

Als Indizien für den Widmungswillen kommen beispielsweise die von der Gemeindevertretung geäußerten Absichten infrage. Auch spricht es für einen Widmungswillen, wenn für gemeindliche Einrichtungen öffentlich-rechtliche Gebühren erhoben werden, damit die Einwohner sie nutzen dürfen.

Die Literatur erkennt ebenso die bisherige Verwaltungspraxis als Anhaltspunkt an.^[11] Allerdings beweist die Verwaltungspraxis allein noch keine konkludente Zustimmung des zuständigen kommunalen Vertretungsorgans.^[12] Ausreichend könnte allerdings sein, wenn das kommunale Vertretungsorgan für die öffentliche Einrichtung regelmäßig Haushaltsmittel bereitstellt.

Mögliche Formen für die konkludente Widmung sind der sachbezogene Verwaltungsakt im Sinne des § 35 Hessisches Verwaltungsverfahrensgesetz (HVwVfG) oder eine Benutzungsordnung ohne Satzungscharakter.^[13]

Fehlt eine – zumindest konkludente – Willenserklärung des zuständigen kommunalen Vertretungsorgans, ist die Widmung rechtswidrig. Dies betrifft nicht nur das Innenverhältnis. Ebenso betroffen ist das Außenverhältnis, da die auf die Widmung basierenden und ermessensgeleitet erlassenen Nutzungsrichtlinien fehlerhaft sind. Ein unter Verstoß gegen die Organkompetenz erlassener Verwaltungsakt ist rechtswidrig; dieser Fehler ist nicht nach § 45 HVwVfG unbeachtlich.^[14]

Das zuständige kommunale Vertretungsorgan legt den Widmungszweck fest. Der Zweck bestimmt, für welchen Anlass und an welche Personengruppen sich die öffentliche Einrichtung richtet.

Eine einmal gewidmete öffentliche Einrichtung kann auch wieder entwidmet werden. Zuständig ist das kommunale Vertretungsorgan, das auch über die Widmung beschließt. Mit der Entwidmung löst die Gemeinde die öffentliche Einrichtung auf.

Grundsätzlich sind alle Einwohner einer Gemeinde berechtigt, die öffentlichen Einrichtungen zu nutzen (§ 20 Abs. 1 HGO). Besitzen Personen in einer Gemeinde eigenen Grund, oder betreiben sie in der Gemeinde ein Gewerbe, sind sie ebenfalls nutzungsberechtigt (§ 20 Abs. 2 HGO).

Allen übrigen potentiellen Nutzern (Externen) kann die Nutzung gewährt werden. So dürfte etwa der Zugang zum örtlichen Schwimmbad regelmäßig nicht auf die in § 20 HGO privilegierten Personen beschränkt sein, sondern grundsätzlich jedermann offen stehen. Ein Nutzungsanspruch für Externe besteht nur dann, wenn das Ermessen der Gemeinde auf Null reduziert ist. Folgen kann dies beispielsweise aus einer in der Vergangenheit etablierten Verwaltungspraxis.^[15] Wurde also gleichartigen Gruppen, Parteien oder Vereinen die Nutzung bislang gestattet, bindet sich die Verwaltung selbst. Sie kann nicht willkürlich der einen Partei die Nutzung erlauben, der anderen jedoch verweigern (Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 3 GG).

Durch den Widmungszweck kann der Zugang gleichwohl beschränkt werden. Der Zweck kann positiv und/oder negativ formuliert werden. Positiv wird er formuliert, indem die zugelassenen Gruppen einzeln aufgeführt werden. Demzufolge ist es umgekehrt (negativ benannt) möglich, einzelnen Gruppen generell den Zugang zu verweigern. Der Pfad des Gleichbehandlungsgrundsatzes (Art. 3 GG) würde jedoch verlassen werden, wenn abweichend vom Widmungszweck einzelnen Gruppen trotz des generellen Nutzungsverbots ein Zugang ermöglicht wird. Die Verwaltung kann allerdings die bisherige Beschränkung aufheben.

Der Zugang zu öffentlichen Einrichtungen – wie etwa Parkanlagen – kann zudem zeitlich beschränkt werden.^[16]

Beschränkungen ergeben sich nicht zuletzt durch tatsächliche Gründe: Ist die Kapazität einer öffentlichen Einrichtung erschöpft, besteht kein Nutzungsanspruch. Existieren gleichartige Einrichtungen mehrfach in einer Gemeinde, kann sie die Bewerber willkürfrei auf die einzelnen Standorte verteilen – etwa durch einen Hallenbelegungsplan bei Sportvereinen. Jedenfalls hat kein Bewerber einen Anspruch auf bestimmte Standorte oder Einrichtungen, ebenso wenig auf eine Kapazitätserweiterung.^[17]

Die Gemeinde kann eine öffentliche Einrichtung durch eine juristische Person des Privatrechts betreiben. Den Benutzungsanspruch der durch § 20 HGO privilegierten Personen muss sie dadurch sicherstellen, dass sie ihre Einwirkungsmöglichkeiten auf dieses private Unternehmen nutzt.^[18] Nutzt der Staat privatrechtliche Formen, verliert er demzufolge nicht seine Bindung an die Grundrechte.^[19] Ein vollständig von einer Gemeinde beherrschtes Unternehmen trifft die Grundrechtsbindung selbst.^[20] Nichts anderes gilt für gemischtwirtschaftliche Unternehmen, an denen sowohl private wie öffentliche Anteilseigner beteiligt sind, und diese Unternehmen von der öffentlichen Hand beherrscht sind.^[21]

2009 hatte das Bundesverwaltungsgericht zunächst entschieden, eine Gemeinde dürfe sich einer einmal als Selbstverwaltungsangelegenheit wahrgenommenen, gemeinwohlorientierten Aufgabe nicht entledigen, indem sie diese privatisiere und damit ihre Handlungsspielräume einschränke. Hintergrund waren die Pläne der Stadt Offenbach am Main, den Betrieb des örtlichen Weihnachtsmarkts an Private zu übertragen.^[22] Bei von den Gemeinden betriebenen Märkten handelt es sich um eine öffentliche Einrichtung.

Diese Rechtsprechung gab das Gericht 2024 allerdings auf. Bei Märkten handele es sich um eine freiwillige Selbstverwaltungsaufgabe, die ohne Begründung auch wieder aufgegeben werden dürfe.^[23]

Immer wieder kommt es zu Rechtsstreitigkeiten über die Vergabe von Standplätzen auf Festen und Märkten, gerade wenn die Anfragen die verfügbaren Plätze übersteigen. Als Kriterium für die Zulassung von Standbetreibern anerkannt ist „bekannt und bewährt“: Hat ein Marktbeschicker seit Jahren seinen Stand auf dem Markt und wird dieser häufig frequentiert, kann dieser Beschicker bevorzugt zugelassen werden. Allerdings dürfen dadurch Neubewerber nicht grundsätzlich ausgeschlossen werden.^[24] Alternativ oder ergänzend kann das Windhund-Prinzip angewandt werden: Demnach werden die Standplätze nach dem Eingang der Anmeldungen vergeben. Allerdings müssen dafür frühzeitig allen potentiellen Bewerbern die notwendigen Informationen und der Anmeldebeginn mitgeteilt werden, in der Praxis durch eine öffentliche Information.

Öffentlich werden Straßen, Wege und Plätze, wenn sie dem öffentlichen Verkehr gewidmet werden, so § 2 Abs. 1 Satz 1 Hessisches Straßengesetz (HStrG). Gleichermaßen gilt dies dann, wenn eine Straße auf Grund eines förmlichen Verfahrens nach anderen Gesetzen gebaut wird (§ 2 Abs. 1 Satz 2 HStrG). Dafür infrage kommen vor allem errichtete gemeindliche Wege nach dem Baugesetzbuch.^[25]

Verfügt wird die Widmung durch den Träger der Straßenbaulast (§ 4 Abs. 1 Satz 1 HStrG), in der Regel durch einen Verwaltungsakt in der Form einer Allgemeinverfügung^[26] nach § 35 HVwVfG. Dazu muss der Träger entweder Eigentümer der Straße sein, der Eigentümer muss der Widmung zugestimmt haben oder der Träger muss im Zuge eines Enteignungsverfahrens in den Besitz der Straße eingewiesen worden sein (§ 4 Abs. 2 HStrG). Neben dem Verwaltungsakt ist die bereits erwähnte Fiktion der Widmung nach § 2 Abs. 1 Satz 2 HStrG möglich.

Die Straße wird mit dem Akt der Widmung zur Sache im Gemeingebrauch. Dabei wird stets die gesamte Straße gewidmet, nicht allein ein Teil von ihr. Eine Straßenverbreiterung bedarf daher keiner neuen Widmung.^[27]

Veranstaltungsräume der Gemeinde sind entsprechend dem Widmungszweck zu vergeben. Die potentiellen Nutzer sind gleich zu behandeln, jedenfalls innerhalb typisierbarer Gruppen.

So kann durch den Widmungszweck beispielsweise Parteien der Zugang zu Tagungsmöglichkeiten versagt werden. Allerdings gilt für Parteien durch Art. 21 GG (Parteienprivileg) ein besonderer Schutz. Legitim ist es deswegen allein, ausnahmslos allen Parteien den Zugang zu gewähren, oder ausnahmslos allen den Zugang zu verwehren (Gleichheitsgrundsatz).^[28]

Widmungen dürfen nachträglich geändert werden. Dies muss jedoch willkürfrei geschehen. Eine Widmungsänderung darf nicht dem Zweck dienen, dadurch einer missliebigen politischen Strömung die Raumbuchung absagen zu können. Für eine willkürliche Entscheidung spräche es vor allem dann, wenn die Widmung erst geändert wird, nachdem die politische Organisation ihren Nutzungsantrag gestellt hat.^[29]

Die Gemeinde darf den Zugang nicht allein wegen der Befassung mit einem bestimmten Thema beschränken. Dies kommt nur in Betracht, wenn von der Veranstaltung nachweislich zu erwarten ist, dass von ihr wegen ihres Themas strafbare Handlungen ausgehen werden.^[30] Kann dies nicht nachgewiesen werden, liegt ein Verstoß gegen die Meinungsfreiheit aus Art. 5 Abs. 1 GG vor.^[31]

Außerdem darf der Zugang nicht wegen bloßer Spekulationen verweigert werden. Will eine Fraktion einen Raum für einen „Bürgerdialog“ anmieten, genügt der Hinweis der Gemeinde auf eine mögliche Gefährdung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung durch Gegendemonstrationen nicht. Die Gemeinde muss eine solche Gefahr mit konkreten Tatsachen belegen. Andernfalls kann die Annahme sogar dazu führen, Gegendemonstranten zu diskreditieren oder zu kriminalisieren und damit ihr Grundrecht auf Versammlungsfreiheit (Art. 8 GG) zu verletzen.^[32]

Wird einer einzelnen Person, Organisation oder einem einzelnen Unternehmen der Zugang zu einer öffentlichen Einrichtung verwehrt, steht der Rechtsweg grundsätzlich offen. Der Anspruch auf Zulassung gehört stets dem öffentlichen Recht an, womit die Verwaltungsgerichte zuständig sind.^[33] Auf die Organisationsform der Einrichtung kommt es nicht an.^[34]

Maßgeblich ist insoweit die so genannte Zwei-Stufen-Theorie. Danach ist auf der ersten Stufe öffentlich-rechtlich zu entscheiden, ob überhaupt ein Anspruch auf Zulassung besteht (das „Ob“^[35] der Nutzung, „Entscheidungsstufe“^[36]).^[37] Auf der zweiten Stufe wird das konkrete Benutzungsverhältnis ausgestaltet, also die Frage, unter welchen Bedingungen die Nutzung erfolgt (das „Wie“, „Umsetzungsstufe“^[38]). Wichtige Anhaltspunkte hierfür sind vor allem die Dauer der Nutzung, ein etwaiges Entgelt sowie die dem Nutzer auferlegten Verhaltenspflichten. Die rechtliche Einordnung dieses Benutzungsverhältnisses richtet sich nach der Organisationsform und kann entweder öffentlich-rechtlicher oder privatrechtlicher Natur sein.^[39] Handelt es sich um eine privatrechtliche Ausgestaltung, sind hieraus resultierende Streitigkeiten vor den ordentlichen Gerichten auszutragen, regelmäßig vor dem Amtsgericht.

Kriterien für die öffentlich-rechtliche Ausgestaltung sind eine kommunale Benutzungssatzung, die Erhebung von Benutzungsgebühren oder der Hinweis auf einen öffentlich-rechtlichen Rechtsbehelf. Demgegenüber spricht für eine privatrechtliche Ausgestaltung der Hinweis auf allgemeine Benutzungsbedingungen oder die Zahlung eines privatrechtlichen Entgelts.^[40]

Bei Veranstaltungen mit festem Termin, bei denen eine zügige Zulassungsentscheidung erforderlich ist, kann der Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 123 Verwaltungsgerichtsordnung ein geeigneter und aussichtsreicher Rechtsbehelf sein.