Kommunales Engagement in Vereinen

Mit Beschluss vom 27. Mai 2009 trat die bayerische Stadt Nürnberg der im März 2009^[1] gegründeten „Allianz gegen Rechtsextremismus in der Metropolregion Nürnberg“ bei – einem Netzwerk, das von einem nicht eingetragenen Verein getragen wird. Sie übernahm damit zugleich das „Handlungsprogramm der Allianz als Grundlage für ihre kommunalen Maßnahmen gegen rechtsextremistische Einstellungen und Aktivitäten“.^[2] Mitsamt der Stadt Nürnberg gehören der Allianz mit Stand Juni 2026 insgesamt 164 Kommunen und Landkreise und 365 zivilgesellschaftliche Initiativen, Organisationen und Institutionen an.^[3]

Nachdem sich die Allianz vor und nach den bayerischen Kommunalwahlen 2020 in Pressemitteilungen kritisch zur „Alternative für Deutschland“ (AfD) geäußert hatte, begehrte die örtliche Fraktion den Austritt der Stadt aus der Allianz. Der Oberbürgermeister sah die kommunale Zuständigkeit jedoch gegeben. Daraufhin erhob die AfD-Fraktion Klage. Nach Klageeinreichung lehnte überdies der Nürnberger Stadtrat den von der AfD-Fraktion beantragten Austritt ab. Nachdem die AfD-Fraktion ausgeschieden war, trat der örtliche AfD-Kreisverband als Kläger ein. Vor dem Verwaltungsgericht hatte die nunmehr vom Kreisverband verfolgte Klage zunächst keinen Erfolg.^[4] Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof indes gab der Berufung durch die AfD statt. Er führte im Wesentlichen aus, die sich aus Art. 21 des Grundgesetzes (GG) ergebende Neutralitätspflicht staatlicher Organe in Bezug auf nicht verbotene politische Parteien gelte uneingeschränkt ebenso für kommunale Gebietskörperschaften wie die Stadt Nürnberg. Ihr seien die kritischen öffentlichen Äußerungen der Allianz gegen Rechtsextremismus zuzurechnen, sodass die AfD einen Austritt der Stadt aus der Allianz verlangen könne.^[5]

Der Wortlaut des maßgeblichen Art. 21 Abs. 1 Satz 1 GG lautet:

Die gegen das Urteil des Verwaltungsgerichtshofs erhobene Revision der Stadt Nürnberg hatte vor dem Bundesverwaltungsgericht (BVerwG) Erfolg. Die zur Entscheidung stehende Sache wurde zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an den Bayerischen Verwaltungsgerichtshof zurückverwiesen.

Damit eine Revision begründet ist, muss das angefochtene Urteil der Vorinstanz entweder Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 Verwaltungsgerichtsordnung) oder eine dem Verwaltungsverfahrensgesetz des Bundes wortgleiche Vorschrift der Länder verletzen (§ 137 Abs. 1 Nr. 2 Verwaltungsgerichtsordnung). Im vorliegenden Falle stellte das BVerwG einen Verstoß gegen Bundesrecht fest, da der Bayerische Verwaltungsgerichtshof Art. 21 Abs. 1 GG falsch angewendet habe.^[6] Im Revisionsverfahren wird eine Gerichtsentscheidung lediglich auf Rechtsfehler kontrolliert. Das Revisionsgericht ist grundsätzlich an die im angefochtenen Urteil getroffenen tatsächlichen Feststellungen gebunden (§ 137 Abs. 2 Verwaltungsgerichtsordnung).

Wie die bayerischen Richter bereits festgestellt hatten, werden die Kommunen als Teil der mittelbaren Staatsverwaltung durch Art. 21 Abs. 1 GG verpflichtet. Aus dieser Norm, so das BVerwG, folge das Recht der Parteien, gleichberechtigt am politischen Wettbewerb teilzunehmen. Dies sei jedoch nur möglich, wenn der Staat in diesen Wettbewerb weder zugunsten noch zulasten einzelner Parteien eingreife. Dies gelte nicht nur in Wahlkampfzeiten.^[7]

Allerdings stellt das BVerwG fest, dass die Stadt Nürnberg allenfalls mittelbar durch die Mitgliedschaft in der Allianz in die Rechte der AfD eingegriffen habe. Nicht die Stadt selbst habe die durch die AfD gerügten Äußerungen getroffen. Vielmehr sei sie nur eines von mehreren hundert Mitgliedern. Daher besitze sie keine den Verein beherrschende rechtliche Stellung.^[8]

Aus einer bloßen Vereinsmitgliedschaft folge noch nicht, dass jede Äußerung des Vereins mit Wissen und Wollen jedes einzelnen Mitglieds vorgenommen werde.^[9]

Um eine Zurechenbarkeit annehmen zu können, stellt das BVerwG auf den Satzungszweck des Vereines ab. Ist dieser ausdrücklich darauf gerichtet, zugunsten oder zulasten einer bestimmten Partei aktiv zu werden, und sei dies der Stadt bekannt gewesen, als sie dem Verein beigetreten sei, sei die Zurechenbarkeit zu bejahen. Liege ein solcher Vereinszweck nicht vor, komme es darauf an, ob die Bevorzugung oder Benachteiligung einer Partei der faktische Hauptzweck des Vereins (geworden) sei. Entscheidend dafür sei eine Gesamtbetrachtung des Vereins. Ausreichend sei hierfür nicht, wenn die für oder gegen eine Partei gerichteten Aktivitäten bloß einer von mehreren Schwerpunkten des Vereines seien, vielmehr müsse die Aktivität den die Vereinstätigkeit prägenden Schwerpunkt bilden.^[10]

Außerdem sei auf die Intensität der Beeinträchtigung abzustellen. Ausreichend sei dafür nicht, wenn bloß zutreffende Zitate von Politikern wiedergegeben würden. Genauso wenig reiche das Eintreten für Positionen und Werte des Vereins ohne Bezug zur Partei aus. Werde der Wahlkampf einer Partei jedoch durch Äußerungen erschwert, die zum Boykott der Partei aufriefen oder sie aus dem demokratischen Diskurs ausschließen sollten, könne ein mittelbarer Eingriff vorliegen.^[11]

Schließlich arbeitete das BVerwG heraus, dass grundsätzlich ein Eingriff in die Chancengleichheit der Parteien verfassungsrechtlich gerechtfertigt sein könne. Dafür müsse sich die Kommune darauf berufen, für die freiheitlich-demokratische Grundordnung (FDGO) eintreten zu wollen. Immerhin handele es sich bei der Pflicht zum Eintreten für die FDGO um das zentrale Wesenselement der wehrhaften Demokratie, die alle staatlichen Organe betreffe.^[12] Dabei müsse sich der Staat jedoch stets ausdrücklich auf die FDGO berufen. Er habe sachlich und willkürfrei zu handeln. Außerdem müsse plausibel dargelegt werden, dass der Eingriff notwendig sei.^[13]

Werden die vorgenannten Maßstäbe auf den konkreten Fall angewendet, ist ein mittelbarer Eingriff der Stadt Nürnberg in die Rechte der AfD bislang nicht belegbar, zugleich ist er jedoch nicht auszuschließen.^[14]

Der satzungsmäßige Zweck der Allianz, so das BVerwG, sei allgemein gehalten und nicht gegen die AfD gerichtet, die seinerzeit bei Gründung überhaupt noch nicht existiert habe. Zwar bildeten die Aktivitäten der Allianz zulasten der AfD mittlerweile einen ihrer Schwerpunkte. Es sei allerdings nicht vorgebracht worden, dass diese die Allianz insgesamt prägten. Es sei nach den vorinstanzlichen Feststellungen nicht nachgewiesen worden, dass die Stadt lenkenden Einfluss auf die Aktivitäten der Allianz gegen die AfD genommen habe. Auch gebe es keine Anhaltspunkte dafür, dass sie darauf hingewirkt habe.^[15]

Die Mitgliedschaft als solche sei im Übrigen von dem sich aus Art. 28 Abs. 2 GG ergebenden Recht auf Kommunale Selbstverwaltung gedeckt. Alltagsrassismus und Diskriminierung sowie lokaler Rechtsextremismus beträfen das Zusammenleben vor Ort, so das BVerwG: „Dementsprechend umfasst das Recht der kommunalen Selbstverwaltung die Aufklärung darüber und die Befugnis, sich an örtlicher Antidiskriminierungsarbeit und an Initiativen gegen lokalen politischen Extremismus zu beteiligen und diese zu unterstützen.“^[16]

Die Stadt Nürnberg habe ihre Mitgliedschaft in der Allianz allein mit ihrer Kompetenz zur Antidiskriminierungsarbeit und Demokratieförderung begründet. Damit allein lasse sich, so das BVerwG, der Eingriff in die Chancengleichheit der Parteien jedoch nicht rechtfertigen. Die Stadt habe weder ihren Beitritt noch ihren Verbleib in der Allianz mit dem Eintreten für die FDGO begründet.^[17]

Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof hat nunmehr zu prüfen, ob die Stadt Nürnberg lenkenden Einfluss auf die Allianz nimmt oder gegen einzelne politische Parteien gerichtete Aktivitäten unterstützt.

Es ist in Hessen wie in ganz Deutschland üblich, dass Städte und Gemeinden sowie Landkreise sogenannten Allianzen beitreten, die sich für bestimmte gesellschaftliche und politische Ziele einsetzen. Häufig liegt der Vorteil für die Kommunen in solchen Allianzen einerseits in politischen Botschaften, andererseits in einer Netzwerkbildung, die dem Erfahrungsaustausch dient und als Ideenpool für örtliche Aktivitäten hilfreich sein kann. Das BVerwG hat die Kompetenz der kommunalen Ebene grundsätzlich bejaht, in solchen Allianzen mitzuwirken, soweit diese das Zusammenleben vor Ort betreffen. Zutreffend gilt dies ebenso für Allianzen, die Alltagsrassismus und Diskriminierung begegnen möchten.

Entscheidend kommt es jedoch darauf an, ob solche Allianzen ein allgemeines Ziel verfolgen, oder ob die Bekämpfung einzelner politischer Parteien ihre Arbeit prägt. Solange eine Partei vom Bundesverfassungsgericht nicht verboten ist, gilt für diese das sich aus Art. 21 Abs. 1 GG ergebende Recht, an der politischen Willensbildung teilzunehmen. Staatliche Organe wie Gemeinden dürfen in diesen Prozess weder positiv noch negativ eingreifen. Dass eine Partei wie die AfD durch den Verfassungsschutz Stand Juni 2026 in Hessen als rechtsextremistischer Verdachtsfall behandelt wird,^[18] ändert an ihrem Recht auf Chancengleichheit nichts. Die Behandlung durch den Verfassungsschutz kann dabei die Rechtfertigung für einen Eingriff in die Chancengleichheit argumentativ stützen, diese jedoch allein nicht tragen.

Ausnahmsweise könnte zwar ein Eingriff in die politische Chancengleichheit verfassungsrechtlich gerechtfertigt sein. Dann aber müssen sich die Gemeinden ausdrücklich darauf berufen, für die FDGO eintreten zu wollen, und rein sachlich argumentieren sowie aufklären. Außerdem verlangt die Willkürfreiheit, nicht aus sachfremden Erwägungen eine einzelne Partei herauszugreifen. Voraussetzung ist zudem, die Notwendigkeit des Eingriffs in die Chancengleichheit plausibel darzulegen.

Die kommunale Ebene sollte im Übrigen ihre Mitgliedschaft in Allianzen und ähnlichen Vereinen daraufhin prüfen, ob sie die vorgenannten Kriterien erfüllt. Tut sie dies nicht, sollte der Austritt ebenso wie andere Maßnahmen geprüft werden. Im Übrigen sollten die Kommunen und ihre im dienstlichen Kontext wirkenden Vertreter streng darauf achten, in den Allianzen nicht an Aktivitäten mitzuwirken, die explizit und einseitig zugunsten oder zulasten einzelner Parteien ausgerichtet sind. Private Äußerungen von Beschäftigten der Kommunen oder auch des Bürgermeisters sind hingegen unerheblich.