1. Zentrale Fragestellung
Die Niederschrift nimmt eine zentrale Aufgabe wahr: Sie dokumentiert protokollartig, wie Sitzungen abliefen und zu welchen Ergebnissen die einzelnen Tagesordnungspunkte führten. An Niederschriften hat eine breite Zielgruppe ein großes Interesse: Die kommunalen Mandatsträger selbst, um zu rekapitulieren, was und wie es beschlossen wurde; die Verwaltung, um die Beschlüsse ausführen zu können; die Öffentlichkeit, um zu wissen, was aktuell oder historisch betrachtet beraten sowie entschieden wurde; schließlich die Gerichte, die Niederschriften zugrunde legen, wenn es zu Rechtsstreitigkeiten kommt. Letzteres ist besonders bedeutend, denn der Niederschrift kommt – bezogen auf ihre rechtlich definierten Mindestinhalte – die Rolle einer öffentlichen Urkunde im Sinne des § 415 Zivilprozessordnung zu.
Niederschriften sind auf der kommunalen Ebene für zahlreiche Gremien wichtig. Zuvorderst für die kommunalen Vertretungsorgane, das heißt für die Gemeindevertretungen (Stadtverordnetenversammlungen) und die Kreistage, jeweils samt ihrer Ausschüsse. Außerdem für die Ausländerbeiräte, Ortsbeiräte, Gemeindevorstände (Magistrate) und Kreisausschüsse. Zentrale Norm zur Niederschrift für all diese Gremien ist § 61 Hessische Gemeindeordnung (HGO), entweder in der direkten oder – häufig durch Querverweise – in der analogen Anwendung.
In der Niederschrift wird beispielsweise festgehalten, wer an einer Sitzung teilnahm und welche Gegenstände verhandelt wurden (§ 61 Abs. 1 Satz 2 HGO). Überdies sind die Abstimmungs- und Wahlergebnisse festzuhalten (§ 61 Abs. 1 Satz 3 HGO). Dies sind in der Praxis einfach zu lösende Aufgaben, die der Gesetzgeber an die Schriftführer stellt, die zunächst allein verantwortlich sind, darüber zu entscheiden, was in der Niederschrift steht. Das jeweilige Gremium kann die Niederschrift jedoch durch Einwendungen später anpassen (§ 61 Abs. 3 Satz 2 HGO). Schwieriger zu lösen ist die auszulegende Formulierung des § 61 Abs. 1 Satz 1 HGO, in dem es wortwörtlich heißt:
Über den wesentlichen Inhalt der Verhandlungen der Gemeindevertretung ist eine Niederschrift zu fertigen.§ 61 Abs. 1 Satz 1 HGO
Fraglich ist hierbei, was unter einem „wesentlichen Inhalt“ zu verstehen ist, der in der Niederschrift dokumentiert werden soll. Diese beiden Worte auszulegen, darum soll es in diesem Text gehen. Hierfür wird zunächst die Norm analysiert und schließlich zusammen mit praxisrelevanten Beispielen empfohlen, in welchem Umfang Niederschriften verfasst werden sollten.
2. Die Bedeutung von Niederschriften
Um die Bedeutung der Norm (§ 61 HGO) zu ermitteln, wird sie begrifflich, historisch, teleologisch und systematisch analysiert.
2.1. Begriffliche Auslegung
Der Duden definiert die Niederschrift als eine Aufzeichnung oder als ein Protokoll.[1] Etwas aufzuzeichnen bedeutet, Beobachtungen beispielsweise zu Papier zu bringen, zusammenzustellen oder (schriftlich) niederzulegen.[2] Ein Protokoll wiederum ist die „wortgetreue oder auf die wesentlichen Punkte beschränkte schriftliche Fixierung der Aussagen, Beschlüsse o. Ä. während einer Sitzung o. Ä.“[3] Damit ergibt sich bereits durch das Wort „wesentlich“ ein enger Anknüpfungspunkt an den Wortlaut des § 61 Abs. 1 Satz 1 HGO, in dem verlangt wird, den „wesentlichen Inhalt“ der Verhandlungen zu dokumentieren.
2.2. Historische Betrachtung
Historisch betrachtet lässt sich diese Formulierung auf die Deutsche Gemeindeordnung (DGO) 1935 zurückführen, in der es hieß:
Über den wesentlichen Inhalt der Beratungen ist eine Niederschrift zu fertigen.§ 57 Abs. 3 Satz 1 DGO
Die damalige amtliche Begründung[4] enthält jedoch keine Ansätze, um den Begriff „wesentlich“ näher auszulegen. Der gesamte § 57 Abs. 3 DGO war gleichwohl davon geprägt, den einzelnen Gemeinderäten das Recht zu geben, ihre Auffassungen dokumentieren zu lassen. Im Besonderen, so § 57 Abs. 3 Satz 2 DGO, seien abweichende Äußerungen der Gemeinderäte aufzunehmen. Getragen wurde die Regelung demnach von dem Gedanken, in der Niederschrift nicht bloß das Ergebnis der Beratungen festzuhalten, das heißt die Mehrheitsentscheidung, sondern vielmehr den Verhandlungsgang zumindest in gedrängten Worten wiederzugeben. Damit lieferte die DGO wichtige Anregungen, die später in veränderter Form in § 61 HGO aufgingen.
2.3. Reichweite der Wesentlichkeit
Auch zum heutigen § 61 HGO, der historisch auf § 57 DGO aufbaut, dauern die Diskussionen darüber an, wie umfangreich die Niederschrift sein soll. Vereinzelt wird in der Literatur für die Anforderungen der einzelnen Zielgruppen (siehe Kapitel 1) argumentiert, hierfür genüge ein bloßes Beschlussprotokoll.[5] Bei einem Beschlussprotokoll beziehungsweise einer Beschlussniederschrift handelt es sich um eine reine Dokumentation der Beschlüsse und Abstimmungs-/Wahlergebnisse. Nach dem Wortlaut des § 61 Abs. 1 HGO wird jedoch nicht bloß verlangt, über die Beschlüsse oder Ergebnisse der Verhandlung eine Niederschrift zu führen, sondern genauso über deren wesentlichen Inhalt.[6] Bei einem Inhalt handelt es sich jedoch nicht nur begrifflich, sondern tatsächlich um etwas qualitativ Weitergehendes als reine Ergebnisse. Vielmehr wird der Inhalt einer Verhandlung als etwas definiert, was eine Sache ausmacht[7]. Im vorliegenden Falle ist die Sache als eine politische Diskussion zu einem Antrag oder zu ähnlichen Tagesordnungspunkten (etwa einer Wahl) zu verstehen.
Um sich der Wesentlichkeit der Inhalte und somit ihrer Relevanz für die Niederschrift nunmehr zu nähern, lohnt ein weiterer Blick auf § 61 Abs. 1 HGO. Anders als seinerzeit noch in § 57 Abs. 3 DGO heißt es nunmehr in § 61 Abs. 1 Satz 4 HGO:
Jedes Mitglied der Gemeindevertretung kann verlangen, dass seine Abstimmung in der Niederschrift festgehalten wird.§ 61 Abs. 1 Satz 4 HGO
Wenn schon das Abstimmungsverhalten ausschließlich auf ein ausdrückliches Verlangen eines Mitglieds festzuhalten ist, kann dieses erst recht nicht verlangen, dass seine Beiträge wortwörtlich wiedergegeben werden. Damit zeichnet sich zusammengefasst eine doppelte Grenze ab: Erstens muss nicht jede einzelne Äußerung eines Mandatsträgers dokumentiert werden. Zweitens genügt es jedoch nicht, ein Beschlussprotokoll zu erstellen.
Für die praktische Anwendung empfiehlt es sich als Faustformel, die wesentlichen Pole der Verhandlungen darzustellen.[8] Typischerweise wird bei kontroversen Verhandlungen das Argument A (häufig vertreten von einer Koalitionsmehrheit) gegen das Argument B (häufig vertreten von einer Opposition) abgewogen. Es muss sich dabei jedoch nicht zwingend um zwei gegensätzliche politische Lager handeln, sondern kann sich ebenso gut auf unterschiedliche Gesichtspunkte und Positionen beziehen. Soweit demnach über einen Tagesordnungspunkt kontrovers diskutiert wird, obliegt es dem Schriftführer, die besonders gewichtigen Einwendungen (respektive Positionen) in gedrängten Worten zu skizzieren.[9] Die Geschäftsordnung des jeweiligen Gremiums kann hierfür dem Schriftführer Vorgaben machen.[10]
2.4. Kriterien zur Bestimmung der Wesentlichkeit
Aus dem Vorgenannten lassen sich Kriterien zur Bestimmung der Wesentlichkeit ableiten. Zunächst (1.) ist es ein Indiz, wenn ein Wortbeitrag kontroverse Positionen nennt. Ein solcher Wortbeitrag führt in der Regel zu neuen Gesichtspunkten, zu neuen Blickwinkeln auf ein bestimmtes Thema, oder zumindest zu einer neuen Gewichtung. Als Gegenbeispiel dürfte es (2.) regelmäßig nicht für die Relevanz in der Niederschrift ausreichen, wenn in einleitenden Worten – etwa durch den Bürgermeister – lediglich bereits aus der Begründung zur Magistratsvorlage ersichtliche Argumente wiederholt werden. Sollte der Bürgermeister jedoch über die bekannte Begründung hinaus weitere Argumente vorbringen, etwa neue Zahlen oder rechtliche Bewertungen, kann dies eine wesentliche Information sein, wenn dadurch erhebliche neue Gesichtspunkte eingeführt werden. Schließlich (3.) sollte ein Wortbeitrag für das spätere Verständnis von Bedeutung sein, damit die Kerne der Beratung rückblickend verstanden werden können.
3. Empfehlungen für die Praxis
Aus diesen Kriterien lassen sich exemplarische Empfehlungen für die Praxis entwickeln, wie Niederschriften formuliert werden sollten.
3.1. Beispiel I: Niederschrift ohne inhaltliche Wiedergaben
Typische Formulierungen in Niederschriften könnten zum Beispiel so lauten:
Der Vorsitzende übergibt das Wort an den Gemeindevertreter Max Mustermann, der die Vorlage erläutert. An der Debatte beteiligen sich die Gemeindevertreter A, B und C.
Aus solch einer Niederschrift ergibt sich zwar die Tatsache, dass über eine Vorlage diskutiert wurde und welcher Gemeindevertreter als (Mit-)Urheber der Vorlage beteiligt war. Es wird jedoch keines der in Kapitel 2 entwickelten Kriterien erfüllt: 1. Es wird überhaupt nicht deutlich, ob es zu einer kontroversen Debatte kam. Die Gemeindevertreter A, B und C könnten sich allesamt positiv zur Vorlage geäußert haben und lediglich die Argumente wiederholt haben, die bereits bei der Erläuterung vorgebracht wurden. Neue Gesichtspunkte oder ähnliches werden in diesem Beispiel nicht dargestellt. 2. Außerdem bleibt das Beispiel hinter dem zweiten Kriterium zurück, da ebenso wenig eine bekannte Begründung wiedergegeben wird. In diesem Beispiel wird ausschließlich festgehalten, dass sich Mandatsträger geäußert haben, ohne mit einem Wort auf inhaltliche Punkte der Vorlage einzugehen. 3. Entscheidend geht die Formulierung überhaupt nicht auf die Kerne der Beratung ein.
Das Beispiel eignet sich demnach, um aufzuzeigen, dass solch eine Niederschrift die Anforderungen von § 61 Abs. 1 HGO nicht erfüllt.
3.2. Beispiel II: Andeutung einer Kontroverse
Das erste Beispiel wird abgewandelt:
Der Vorsitzende übergibt das Wort an den Gemeindevertreter Mustermann, der die Vorlage erläutert und für deren Annahme spricht, da damit die finanzielle Situation der Gemeinde verbessert werden könnte. Der Gemeindevertreter B widerspricht dem.
Hier wird eine kontroverse Debatte angedeutet: Die eine Person wirbt für eine Vorlage, die andere spricht dagegen. Die erste Person sieht in der Vorlage eine Verbesserung für die finanzielle Situation der Gemeinde, während die zweite Person dem widerspricht. Dies ist zwar besser als das erste Beispiel, lässt jedoch weiterhin jegliche inhaltlichen Argumente vermissen: Warum wird durch diese Vorlage die finanzielle Situation der Gemeinde verbessert? Warum stimmt das genaue Gegenteil?
3.3. Beispiel III: Wie Niederschriften gestaltet sein sollten
Nunmehr soll aufgezeigt werden, wie beispielhaft eine Niederschrift gestaltet sein sollte, die die Kriterien erfüllt:
Der Vorsitzende übergibt das Wort an den Gemeindevertreter Mustermann, der die Vorlage für den Antragsteller einbringt. Aus seiner Sicht kann durch die vorgeschlagene Einsparung der ursprünglich geplanten 20 Fahrradabstellanlagen im Gemeindegebiet zirka 20.000 Euro an einmaligen sowie weitere Kosten für die Wartung gespart werden. Da die Deutsche Bahn am Bahnhof der Gemeinde ohnehin auf eigene Kosten plane, Fahrradabstellanlagen zu installieren, sei daher das Gegenargument relativiert, dass durch die Einsparungen das Park&Ride-Angebot in der Stadt weiterhin schlecht sei. Gemeindevertreter A entgegnet daraufhin, die von der Bahn geplanten Abstellanlagen reichten nicht aus, da etwa auf dem Marktplatz entsprechende Abstellanlagen fehlen würden. Kosten spare die Stadt nicht signifikant ein, da es sich lediglich um einen im Gesamtvolumen des Haushalts geringen Beitrag handle, der wichtige Umstieg vom PKW auf das Rad jedoch deutlich erschwert werde.
Diese Formulierung gibt alle wesentlichen Argumente wieder, vor allem ermöglicht sie rückblickend, die Verhandlung zu rekonstruieren.
Der Text ließe sich sogar noch weiter straffen:
Gemeindevertreter Mustermann begründet den Verzicht auf 20 Fahrradabstellanlagen mit Einsparungen von rund 20.000 Euro sowie geringeren Wartungskosten. Da die Bahn am Bahnhof eigene Anlagen plane, werde das Argument eines schlechteren Park&Ride-Angebots relativiert. Gemeindevertreter A hält die geplanten Anlagen für unzureichend, vor allem am Marktplatz, und bewertet die Einsparung angesichts des Gesamthaushalts als gering. Der Verzicht erschwere zudem den Umstieg vom PKW auf das Fahrrad.
Sofern sich weitere Gemeindevertreter an der Debatte beteiligen, kommt es für eine Erwähnung jeweils darauf an, ob sie mit ihren Wortmeldungen im Sinne der aufgestellten Kriterien einen Beitrag leisten, oder ob es sich lediglich um bejahende oder pauschal widersprechende Äußerungen handelt. Es genügt jedoch bereits, wenn ein Gemeindevertreter oder etwa der Bürgermeister einen Aspekt anders gewichten würde, um damit relevant für die Niederschrift zu sein.
3.4. Exkurs: Das Wortprotokoll
Die HGO verlangt kein Wortprotokoll. Seine Erstellung ist in der Regel weder sinnvoll noch ist es realistisch machbar. Gerade kleinere Gemeinden dürften überhaupt nicht das Personal vorhalten können, um Wortprotokolle zu erstellen. Allerdings kann eine Gemeinde oder ein Landkreis sich dazu entscheiden, ergänzend zur Niederschrift ein Wortprotokoll zu erstellen. Hierfür können diese die Geschäftsordnung anpassen. So sieht etwa § 50 Abs. 2 der Geschäftsordnung der Stadtverordnetenversammlung Frankfurt am Main[11] ein Wortprotokoll vor.