Vorläufige Haushaltsführung
Durch die vorläufige Haushaltsführung bleiben Gemeinden und Landkreise auch dann handlungsfähig, wenn ein Haushalt nicht rechtzeitig zum 1. Januar bekannt gemacht ist. Sie darf allerdings nur finanzielle Leistungen erbringen, zu denen sie rechtlich verpflichtet ist, oder die für begonnene Projekte notwendig sind, soweit entsprechende Gelder noch nicht aufgebraucht sind.
1. Rechtliche Rahmenbedingungen
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Für jedes Haushaltsjahr hat die Gemeinde eine Haushaltssatzung zu erlassen, wie § 94 Abs. 1 Satz 1 Hessische Gemeindeordnung (HGO) bestimmt. Gleichermaßen gilt dies gemäß dem Verweis in § 52 Abs. 1 Satz 1 Hessische Landkreisordnung für Landkreise. Dabei entspricht das Haushaltsjahr dem Kalenderjahr (§ 94 Abs. 4 HGO), beginnt demzufolge am 1. Januar und endet am 31. Dezember.
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Daraus folgt denklogisch das Ziel, zum 1. Januar eine beschlossene und bekannt gemachte Haushaltssatzung vorweisen zu können. Um dies zu ermöglichen, sieht § 97 Abs. 3 Satz 2 HGO vor, dass die Gemeinde die von der Gemeindevertretung beschlossenen Haushaltssatzung samt Haushaltsplan und dessen Anlagen an die Aufsichtsbehörde spätestens einen Monat vor Beginn des Haushaltsjahrs vorlegen soll, ergo bis spätestens mit Ablauf des 30. November. Sodann hätte die Aufsichtsbehörde einen Monat Zeit, um den Haushalt zu prüfen, damit er rechtzeitig zu Beginn des Haushaltsjahrs bekannt gemacht werden kann.
2. Konstellationen einer nicht zum Jahresbeginn verkündeten Haushaltssatzung
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Es können mehrere Konstellationen entstehen, in denen die Haushaltssatzung nicht zu Beginn des Haushaltsjahrs am 1. Januar bekannt gemacht wird.
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Aufgrund der schwierigen Haushaltssituation der Kommunen und häufig erst zum Ende des Jahres vorliegenden Plandaten des Landes beraten immer mehr Gemeinden ihren Haushalt erst im Dezember oder sogar erst im neuen Haushaltsjahr.[1] Sie können faktisch den Haushalt nicht so rechtzeitig bei der Aufsichtsbehörde einreichen, dass diese ihn rechtzeitig rechtlich prüfen kann.
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Denkbar sind fehlende politische Mehrheiten für einen Haushalt. Findet sich zunächst keine Mehrheit dafür, verzögert sich der Beschluss des Haushalts. Es besteht keine Verpflichtung für den einzelnen Gemeindevertreter, einem vorgelegten Haushalt politisch zuzustimmen. Es existiert lediglich die gesetzliche Pflicht der Gemeinde, einen Haushalt für jedes Jahr aufzustellen.
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Ein weiterer potentieller Grund: Wurde ein Haushalt rechtzeitig bis spätestens mit Ablauf des 30. November beschlossen und der Aufsichtsbehörde vorgelegt, ist es jedoch nicht sicher, dass er bis zum 1. Januar bekannt gemacht werden kann. Gerade bei größeren Kommunen oder komplizierten Haushalten, beispielsweise aufgrund einer schwierigen finanziellen Situation, dürfte die Prüfung durch die Aufsichtsbehörde deutlich mehr Zeit in Anspruch nehmen als einen Monat.
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Diese Konstellation kann vor allem dann auftreten, wenn für eine Gemeinde gemäß § 92a HGO ein Haushaltssicherungskonzept vorgelegt werden muss. Dieses wird gesondert durch die Aufsichtsbehörde geprüft (§ 92a Abs. 3 Satz 2 HGO). Beträgt der Konsolidierungszeitraum mehr als zwei Jahre, ist überdies die obere Aufsichtsbehörde (Regierungspräsidium) einzubinden (§ 92a Abs. 3 Satz 3 HGO), was den Genehmigungsprozess zeitlich weiter verkompliziert.
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Ferner denkbar ist, dass die Aufsichtsbehörde einen Haushalt zurückweist, weil er nicht genehmigungsfähig ist. Nach § 103 Abs. 2 Satz 3 HGO ist etwa die Genehmigung vorgesehener Kreditaufnahmen in einem Haushalt regelmäßig dann zu versagen, wenn die Kreditverpflichtungen nicht mit der dauernden Leistungsfähigkeit der Gemeinde im Einklang stehen.
3. Folgen eines nicht rechtzeitig bekannt gemachten Haushalts
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Liegt zu Beginn eines Haushaltsjahrs kein genehmigter und bekannt gemachter Haushalt vor, befindet sich die Gemeinde in der so genannten vorläufigen Haushaltsführung gemäß § 99 HGO, auch Interimswirtschaft[2] oder Übergangswirtschaft[3] genannt. Dieser Zeitraum beginnt folglich frühestens am 1. Januar und endet erst dann, wenn ein Haushalt für das betreffende Haushaltsjahr bekannt gemacht ist. Die vorläufige Haushaltsführung stellt sicher, dass die Gemeinde ohne vollziehbaren Haushalt weiterhin handlungsfähig ist.
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In der vorläufigen Haushaltsführung darf die Gemeinde jedoch nur eingeschränkt handeln, wie im Folgenden näher erläutert wird.
3.1. Rechtlich verpflichtende finanzielle Leistungen
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Die Gemeinde darf in der Phase der vorläufigen Haushaltsführung – als erste Alternative – nur diejenigen finanziellen Leistungen erbringen, zu denen sie rechtlich verpflichtet ist (§ 99 Abs. 1 Nr. 1 Alternative 1 HGO). Dabei handelt es sich erstens um solche, die sich aus Gesetzen, Rechtsverordnungen oder Satzungen ergeben, zweitens aus rechtlichen Verpflichtungen, die die Gemeinde mit Dritten durch Verträge eingegangen ist. Rechtlich verpflichtende finanzielle Leistungen ergeben sich drittens aus der Verkehrssicherungspflicht (z. B. Brand- oder Elementarschäden, Beseitigung von witterungsbedingten Schäden an Straßen)[4] sowie aus notwendigen Gefahrenabwehrmaßnahmen.[5] Zahlungen aus Schadenersatzansprüchen oder aus vollstreckbaren Gerichtsurteilen müssen getätigt werden.[6]
3.1.1. Gesetzlich verpflichtende finanzielle Leistungen
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Unmittelbar aus dem Gesetz ergeben sich folgende verpflichtende finanzielle Leistungen:
- Beamtenbesoldung
- Kreis- und Schulumlage sowie Verbandsumlagen
- Gewerbesteuerumlage
- Sozialhilfe.[7]
3.1.2. Finanzielle Verpflichtungen aus Verträgen
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Verpflichtungen aus Verträgen ergeben sich beispielsweise durch Arbeitsverträge mit den Gemeindebeschäftigten. Ebenso ergeben sich Verpflichtungen aus Dienstleistungs- und Kaufverträgen sowie aus der Zahlung von Miete und Pacht. Voraussetzung ist indes, dass die Verträge bereits zu Beginn des Haushaltsjahrs bestanden (zur Ausnahme bei Arbeitsverträgen siehe unten). Neue Verträge mit finanziellen Verpflichtungen darf die Gemeinde erst eingehen, sobald der neue Haushalt bekannt gemacht ist, oder die Verträge notwendig sind, um rechtliche Verpflichtungen zu erfüllen, etwa die Beauftragung eines Handwerkers zur Gefahrenbeseitigung.[8]
3.1.3. Bedeutung für Vereinszuschüsse
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Vereinszuschüssen sind grundsätzlich eine freiwillige Leistung, um mittels Haushaltsmittel örtliches ehrenamtliches und gesellschaftliches Engagement zu unterstützen. Daher liegt keine rechtlich verpflichtende Leistung vor, die in der Phase der vorläufigen Haushaltsführung erbracht werden darf. Daraus folgt: Zuschüsse können erst wieder ausgezahlt werden, sofern sie erstens im neuen Haushalt vorgesehen sind und zweitens dieser Haushalt bekannt gemacht wurde.
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Ausnahmsweise können Vereinszuschüsse auch während der vorläufigen Haushaltsführung ausgezahlt werden. Dies setzt eine vor dem 1. Januar getroffene Vertragsvereinbarung zwischen der Gemeinde und dem jeweiligen Verein voraus, beispielsweise zur Übernahme von Betriebs- oder Personalkosten.
3.1.4. Bedeutung für Ortsbeiratsmittel
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Nach § 82 Abs. 4 Satz 2 HGO sind dem Ortsbeirat Mittel zur Verfügung zu stellen, um seine Aufgaben zu erledigen – darunter fallen unter anderem finanzielle Mittel. Auch in der Phase der vorläufigen Haushaltsführung muss es dem Ortsbeirat möglich sein, seine Aufgaben wahrzunehmen. Praktisch betrifft dies rechtlich notwendige Aufgaben, die dem Ortsbeirat über seine beratenden Aufgaben hinaus gemäß § 82 Abs. 4 Satz 1 HGO durch die Gemeindevertretung zur endgültigen Entscheidung übertragen wurden.[9] Dazu gehören etwa[10] die Unterhaltung von Park- und Grünanlagen im Ortsbezirk, oder die Unterhaltung von Bürgerhäusern, Friedhöfen, Sportanlagen und Kinderspielplätzen.
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Anders zu beurteilen sind so genannte „Ortsbeiratsbudgets“, das heißt Verfügungsmittel, mit denen der Ortsbeirat örtliche Projekte finanziell unterstützen kann. Hierbei handelt es sich um eine freiwillige Leistung der Gemeinde. Hierfür vorgesehene Mittel im Gemeindehaushalt stehen während der vorläufigen Haushaltsführung nicht zur Verfügung.[11]
3.2. Weiterführung notwendiger und unaufschiebbarer Aufgaben
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Als zweite Alternative darf die Gemeinde in der Phase der vorläufigen Haushaltsführung finanzielle Leistungen erbringen, die notwendig sind, um unaufschiebbare Aufgaben weiterzuführen (§ 99 Abs. 1 Nr. 1 Alternative 2 HGO). Was „notwendige Aufgaben“ (1) sind, die „unaufschiebbar sind“ (2) und „weitergeführt“ (3) werden sollen, ist durch Normauslegung zu ermitteln.
3.2.1. Notwendige Aufgaben
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Notwendig ist eine Aufgabe dann, wenn die Gemeinde dazu gesetzlich verpflichtet ist. Dies betrifft im Besonderen auch bestehende Einrichtungen der Gemeinde, außer sie hat ihre Schließung im Rahmen des Haushaltssicherungskonzepts (§ 92a HGO) beschlossen.[12] Beispiele sind etwa die Abfallbeseitigung und die Entwässerung als pflichtige sowie Museen und Schwimmbäder als freiwillige gemeindliche Aufgaben.[13]
3.2.2. Unaufschiebbarkeit einer Aufgabe
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In der Regel ist eine Aufgabe dann unaufschiebbar, wenn ansonsten wirtschaftliche Verluste oder nachhaltige Schäden an der Substanz von Gebäuden zu erwarten sind. Demnach betrifft das Kriterium der Unaufschiebbarkeit regelmäßig die öffentlichen Einrichtungen der Gemeinde und deren Instandhaltung.[14] Denkbar ist im Bereich der Vereinsförderung, dass ohne einen zugesagten Zuschuss der Verein insolvent ginge oder Personal entlassen müsste.[15]
3.2.3. Weiterführung einer Aufgabe
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Schließlich muss es sich um eine weitergeführte Aufgabe handeln. Im Umkehrschluss bedeutet dies, es darf sich um keine Aufgabe handeln, die die Gemeinde ab dem 1. Januar neu aufgenommen hat.
3.3. Fortsetzung von Bauten, Beschaffungen und sonstige Leistungen des Finanzhaushalts
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In § 99 Abs. 1 Nr. 1 Halbsatz 2 HGO zählt der Gesetzgeber drei Beispiele im Bereich des Finanzhaushalts auf, die ausdrücklich im Wege der vorläufigen Haushaltsführung fortgesetzt werden dürfen. Zugleich müssen für sie jedoch entweder die Voraussetzungen der Alternative 1 (rechtliche Verpflichtung) oder der Alternative 2 (Weiterführung notwendiger und unaufschiebbarer Aufgaben) erfüllt sein.[16] Darunter fallen 1. Bauten, das heißt vor allem die Errichtung von Gebäuden, 2. Beschaffungsvorgänge und 3. sonstige Leistungen. Unter die sonstigen Leistungen des Finanzhaushaltes fallen Zuweisungen, Zuschüsse und Darlehen für Investitionen Dritter und für Investitionen der Sondervermögen mit Sonderrechnung (§ 58 Nr. 19 Gemeindehaushaltsverordnung).
3.4. Erhebung von Steuern
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In der Phase der vorläufigen Haushaltsführung darf die Gemeinde weiterhin Steuern erheben. Maßgeblich sind diejenigen Steuern, die im Vorjahr in der Haushaltssatzung festgesetzt wurden (§ 99 Abs. 1 Nr. 2 HGO). Dies betrifft die Grundsteuer A für land- und forstwirtschaftliche Betriebe, die Grundsteuer B für Grundstücke sowie die Gewerbesteuer. Landkreise erheben keine Steuern, sondern eine Kreisumlage (samt Schulumlage); deren Hebesätze gelten nach den Sätzen des Vorjahres weiter.
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Will die Gemeinde die Steuersätze anpassen, beispielsweise um höhere Einnahmen zu erzielen, kann sie dies erst mit dem neuen bekannt gemachten Haushalt. Die Gewerbesteuer (§ 16 Abs. 3 Gewerbesteuergesetz) und die Grundsteuern (§ 25 Abs. 3 Grundsteuergesetz) können grundsätzlich rückwirkend zum Jahresbeginn angepasst werden, soweit dies bis zum 30. Juni eines Kalenderjahres erfolgt. In der Praxis sollte die Gemeinde in solchen Fällen das Interesse haben, die vorläufige Haushaltsführung bis spätestens nach einem halben Jahr zu beenden.
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Grundsätzlich von der vorläufigen Haushaltsführung nicht betroffen sind jene Steuersätze, die nicht in der Haushaltssatzung festgesetzt werden, wie z. B. die Hundesteuer. Auch Beiträge und Gebühren sind davon unabhängig.
3.5. Umschuldung von Krediten
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Die Gemeinde darf auch in der vorläufigen Haushaltsführung Kredite umschulden (§ 99 Abs. 1 Nr. 3 HGO), das heißt einen Kredit durch einen anderen Kredit ablösen.
3.6. Inanspruchnahme von Krediten zur Finanzierung
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In einem begrenzten Maße darf die Gemeinde neue Kredite aufnehmen (§ 99 Abs. 2 HGO). Voraussetzung ist, dass es sich um fortzuführende Bauten, Beschaffungen oder sonstige Leistungen des Finanzhaushalts im Sinne des § 99 Abs. 1 Nr. 1 Halbsatz 2 HGO handelt. Als Obergrenze hat der Gesetzgeber ein Viertel der in der Haushaltssatzung des Vorjahres festgesetzten Kredite bestimmt. Dies bedarf nach Hinweis Nr. 3 zu § 99 HGO[17] keiner Genehmigung durch die Aufsichtsbehörde. Zugleich darf der Kreditrahmen des Vorjahres noch nicht ausgeschöpft sein. Gemäß § 103 Abs. 3 HGO gelten nämlich bereits genehmigte Kredite eines Haushaltsjahrs grundsätzlich bis zum Ende des darauf folgenden Jahres.
3.7. Weitergeltung des Stellenplans
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In der Phase der vorläufigen Haushaltsführung können die Gemeindebediensteten weiterbezahlt und beschäftigt werden. Es entsteht folglich nicht, wie in den USA, ein „Shutdown“. Es gilt gemäß § 99 Abs. 3 HGO der Stellenplan des Vorjahres nämlich so lange weiter, bis ein neuer Haushalt bekannt gemacht ist. Daraus folgt, dass bestehendes Personal nicht nur weiterbeschäftigt werden darf, sondern auch neues Personal eingestellt werden kann, soweit entsprechende Stellen im Stellenplan des Vorjahres noch zur Verfügung stehen. Gleichermaßen kann sie ihr Personal befördern und höhergruppieren.
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Der § 99 Abs. 3 HGO ist indes an den Voraussetzungen des § 99 Abs. 1 Nr. 1 HGO zu messen. Demnach darf die Gemeinde nur finanzielle Leistungen erbringen, zu denen sie rechtlich verpflichtet ist, oder die notwendig und unaufschiebbar sind, um Aufgaben weiterzuführen.
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So kennt der Tarifvertrag für den öffentlichen Dienst (TVöD) die Tarifautomatik: Der Beschäftigte ist in der Entgeltgruppe einzugruppieren, deren Tätigkeitsmerkmalen die gesamte von ihm nicht nur vorübergehend auszuübende Tätigkeit entspricht (§ 12 Abs. 2 TVöD [VKA]). Es besteht folglich eine rechtliche Verpflichtung, einen Beschäftigten ggf. höherzugruppieren.
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Ebenso besteht eine rechtliche Verpflichtung, eine hauptamtliche Beigeordnetenstelle zu besetzen, sofern die Hauptsatzung rechtswirksam geändert wurde.[18] Das bedeutet, dass die vorläufige Haushaltsführung keinen Grund darstellt, einen hauptamtlichen Beigeordneten nicht zu wählen.
4. Verstöße gegen die Regeln der vorläufigen Haushaltsführung
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Wird gegen die Vorgaben des § 99 HGO verstoßen, kann dies im Besonderen gegenüber dem verantwortlichen Bürgermeister disziplinarrechtlich als Pflichtverletzung gewürdigt werden. So erhielt ein Bürgermeister einen Verweis (§ 9 Hessisches Disziplinargesetz), weil er für die Stadt in der Phase der vorläufigen Haushaltsführung mit einem Unternehmen einen Dienstleistungsvertrag schloss. Dem hätte, so das Verwaltungsgericht Wiesbaden in seinem Urteil, weder eine rechtliche Verpflichtung zugrunde gelegen noch die Weiterführung einer notwendigen und unaufschiebbaren Aufgabe.[19]