Haushalt

2. Edition
Mit dem Haushalt steht der Kommune das wichtigste Planungsmittel zur Verfügung. Die darin veranschlagten Ermächtigungen gelten für das jeweilige Haushaltsjahr und sind grundsätzlich Voraussetzung, damit eine kommunale Gebietskörperschaft Zahlungen tätigen kann. Zuständig für den Erlass des Haushalts ist das kommunale Vertretungsorgan.

1. Allgemeines zum Haushalt

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Der Haushalt ist das Königsrecht der kommunalen Vertretungsorgane. Über kein anderes Instrument können die Gemeindevertreter und Kreistagsabgeordneten mehr Einfluss auf die Politik und Verwaltung ausüben als über den für jedes Jahr aufzustellenden Haushalt. Ohne im Haushalt veranschlagte Mittel lassen sich politische Vorhaben und Projekte nicht verwirklichen. Der Haushalt stellt zugleich einen umfassenden Überblick über alle Vorgänge in der Kommune dar, die finanzielle Auswirkungen haben, und dient damit als Instrument der Gesamt- und monetären Planung.[1] Er ist folglich das zentrale Planungsinstrument. Paul Kirchhof brachte es für die Bundespolitik auf die Formel: Die Finanzkraft befähigt, das Haushaltsgesetz beauftragt, das Verwaltungsrecht ermächtigt zu finanzwirtschaftlichem Handeln.[2] Die für den Haushalt relevanten Vorschriften finden sich sowohl für die Gemeinden als auch die Landkreise[3] im sechsten Teil der Hessischen Gemeindeordnung (HGO), in den §§ 92 ff. HGO.

2. Die allgemeinen Haushaltsgrundsätze

2
Vor allem in § 92 HGO, mitunter jedoch auch in den folgenden Paragraphen und in untergesetzlichen Vorschriften wie der Gemeindehaushaltsverordnung (GemHVO) hat der Gesetzgeber zahlreiche allgemeine Haushaltsgrundsätze festgelegt. Diese Grundsätze binden die Gemeinde in ihrem Handeln. Sie sind wegweisend, wenn ein Haushalt aufgestellt wird. Gemäß dem Hinweis Nr. 1 zu § 92 HGO[4] gelten die allgemeinen Haushaltsgrundsätze ferner für die mittelfristige Ergebnis- und Finanzplanung und das Investitionsprogramm, die Erzielung von Erträgen und Einzahlungen, die Aufnahme von Krediten, die Inanspruchnahme von Liquiditätskrediten, den Abschluss von kreditähnlichen Rechtsgeschäften sowie die Verwaltung des Vermögens.

2.1. Stetige Erfüllung der Aufgaben

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Die Gemeinde muss jederzeit ihre Aufgaben erfüllen können (§ 92 Abs. 1 Satz 1 HGO). Sie soll dazu auch dann in der Lage (resilient) sein, wenn externe Ereignisse negative Auswirkungen auf die finanzielle Situation haben.[5] Nur so kann sie sowohl ihren gesetzlichen und vertraglichen Verpflichtungen als auch ihren freiwilligen Aufgaben nachkommen.[6] Die gesamte Haushaltswirtschaft ist an diesem Ziel auszurichten; deshalb hatte der Gesetzgeber die stetige Aufgabenerfüllung bewusst an den Anfang der Vorschrift gesetzt.[7]
4
Die Haushaltswirtschaft ist jeweils für das betreffende Haushaltsjahr sorgfältig zu planen. Darüber hinaus verlangt Hinweis Nr. 2 zu § 92 HGO[8] eine überjährige Planung, die sicherstellt, dass die Gemeinde auch langfristig leistungsfähig bleibt. Dieser Planungszeitraum muss mindestens dem Ergebnis- und Finanzplanungszeitraum nach § 101 HGO entsprechen und somit mindestens fünf Jahre umfassen.
5
Mehrere Signale sprechen für eine Gefährdung der stetigen Aufgabenerfüllung. Dies zeigt sich beispielhaft am fehlenden Haushaltsausgleich im Ergebnis- und Finanzhaushalt der Vorjahre sowie im laufenden Haushaltsjahr.[9]

2.2. Berücksichtigung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts

6
Nach § 92 Abs. 1 Satz 2 HGO trägt die Gemeinde mit ihren haushaltswirtschaftlichen Maßnahmen zum gesamtwirtschaftlichen Gleichgewicht bei. Umfasst sind davon die Preisstabilität, ein hoher Beschäftigungsstand und das außenwirtschaftliche Gleichgewicht bei stetigem und angemessenem Wirtschaftswachstum (§ 1 Satz 2 Stabilitätsgesetz).
7
Diese Verpflichtung erfüllt die Gemeinde durch ein antizyklisches Handeln: In Zeiten der Hochkonjunktur fährt die Gemeinde ihre Bauinvestitionen zurück und bildet Rücklagen aus verfügbaren Mitteln. In konjunkturellen Schwächephasen greift sie auf diese Rücklagen zurück und investiert gezielt.[10]

2.3. Rangfolge zwischen stetiger Aufgabenerfüllung und gesamtwirtschaftlichem Gleichgewicht

8
Die Haushaltsgrundsätze der stetigen Aufgabenerfüllung und des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts ergeben sich beide aus § 92 Abs. 1 HGO. Abhängig von der individuellen Situation der Gemeinde und der aktuellen Konjunkturlage kann es zu Spannungen zwischen beiden Grundsätzen kommen. Vor diesem Hintergrund stellt sich die Frage, in welcher Rangfolge sie zu berücksichtigen sind.
9
Zur Klärung bietet sich die systematische und die grammatikalische Auslegung des § 92 Abs. 1 HGO an. Systematisch folgt der Auftrag, das gesamtwirtschaftliche Gleichgewicht zu berücksichtigen, der Pflicht zur stetigen Aufgabenerfüllung, was eine Priorisierung nahelegt. Entscheidend ist jedoch vor allem das einleitende Wort „dabei“ im zweiten Satz.[11] Es bestimmt, dass das gesamtwirtschaftliche Gleichgewicht im Rahmen der stetigen Aufgabenerfüllung zu beachten ist.

2.4. Wirtschaftliche und sparsame Führung

10
Nach § 92 Abs. 2 Satz 1 HGO ist die Haushaltswirtschaft sparsam und wirtschaftlich zu führen. Der Gedanke dahinter: Das von den Bürgern der Gemeinde anvertraute Geld soll ressourcenschonend verwendet werden.[12] Nachfolgend werden beide Gebote (Muss-Vorschriften[13]) beschrieben und ihr Verhältnis zueinander erläutert.

2.4.1. Wirtschaftlichkeitsgebot

11
Der Haushaltsgrundsatz der „Wirtschaftlichkeit“ in § 92 Abs. 2 Satz 1 Alt. 1 HGO ist als Ausprägung des ökonomischen Prinzips[14] aus der Wirtschaftswissenschaft zu verstehen. Es ragt jedoch weiter und soll Maßnahmen verhindern, die mit den Grundsätzen vernünftigen Wirtschaftens unvereinbar sind[15].
12
Das Wirtschaftlichkeitsgebot verlangt, bei einem vorgegebenen haushälterischen Ziel die in Betracht kommenden Wege der Zielerreichung zu ermitteln und zu prüfen, welcher davon nach dem maßgeblichen Wertsystem den geringsten Mitteleinsatz erfordert.[16] Anders gewendet: Bei gegebenen Mitteln ist der größtmögliche Erfolg anzustreben (Maximalprinzip); umgekehrt ist ein festgelegtes Ziel mit dem geringstmöglichen Mitteleinsatz zu erreichen (Minimalprinzip).[17]
13
In der kommunalen Praxis ist das Minimalprinzip häufig anzutreffen, vor allem bei Bauprojekten. Das Maximalprinzip spielt beispielsweise in der Vereinsförderung eine Rolle.[18]

2.4.2. Sparsamkeitsgebot

14
Die haushälterischen Ziele müssen sparsam verfolgt werden (§ 92 Abs. 2 Satz 1 Alt. 2 HGO). Während das Wirtschaftlichkeitsgebot die Wahl zwischen verschiedenen Wegen zur Zielerreichung betrifft, fragt das Sparsamkeitsgebot bereits auf der Ebene davor: Ist das Ziel selbst notwendig? Anfallende Kosten müssen notwendig sein, um die gemeindlichen Aufgaben zu erfüllen. Das Sparsamkeitsgebot drängt die Gemeinde folglich dazu, ressourcenschonend mit den Haushaltsmitteln umzugehen.[19]

2.4.3. Das Verhältnis beider Gebote zueinander

15
Beide Gebote können mitunter in Konkurrenz zueinander stehen.[20] Da etwa für Investitionen von erheblicher finanzieller Bedeutung ein Wirtschaftlichkeitsvergleich verlangt wird (§ 12 Abs. 1 GemHVO), ist es zutreffend[21], der Wirtschaftlichkeit im Zweifelsfall der Vorrang vor der Sparsamkeit zu geben.

2.4.4. Verstöße gegen die Gebote der Wirtschaftlichkeit und der Sparsamkeit

16
Verstöße gegen die Gebote der Wirtschaftlichkeit und der Sparsamkeit können grundsätzlich gerichtlich überprüft werden. Das Gericht prüft jedoch nicht, ob sämtliche Möglichkeiten ausgeschöpft wurden. Den Gemeinden steht vielmehr ein weiter Ermessensspielraum zu.[22] Gerichtlich zu prüfen ist lediglich, ob es eine andere Maßnahme gab, die den Mitteleinsatz minimiert respektive den Verausgabungserfolg maximiert hätte.[23]

2.5. Minimierung finanzieller Risiken

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Wirtschaftlich und sparsam zu handeln bedeute auch, so der Gesetzgeber, kein erhöhtes Risiko einzugehen und finanzielle Risiken zu minimieren.[24] Spekulative Geschäfte sind der Gemeinde deswegen verboten (§ 92 Abs. 2 Satz 2, 3 HGO). Wider das Verbot getätigte Rechtsgeschäfte sind nach § 134 Abs. 2 HGO nichtig.
18
Damit ist der Gemeinden allerdings nicht generell untersagt, Geldanleihen oder andere Finanzgeschäfte zu tätigen. Sie muss nach Hinweis Nr. 6 zu § 92 HGO[25] diese Geschäfte jedoch in Risikoklassen einteilen, zum Beispiel in geringes, mittleres und hohes Risiko. Das ermittelte Risiko und die daraufhin erfolgte Abwägung ist zu dokumentieren. Zu betrauen ist mit dem kommunalen Risikomanagement fachkundiges Personal.[26] Infrage kommen dafür vor allem Personen, die über eine abgeschlossene Ausbildung oder ein Studium im Finanzwesen und bestenfalls über langjährige Berufserfahrung im Risikomanagement verfügen. Weitere Hinweise zu Geldanlagen hat das Hessische Innenministerium in einem Erlass aus 2018[27] zusammengefasst. Notwendig ist demnach unter anderem eine durch das kommunale Vertretungsorgan zu erlassende Anlagerichtlinie.
19
Spekulativ sind Finanzgeschäfte dann, wenn diese auf einen künftigen Verlauf abstellen, den die Gemeinde nicht beeinflussen kann.[28] Dazu zählen beispielsweise so genannte Swap-Geschäfte zur Zinsoptimierung,[29] die Aufnahme von Krediten allein zum Zweck gewinnbringender Anlage oder die Investition in Aktien oder Aktienfonds.[30]

2.6. Grundsatz der doppelten Buchführung

20
Nach § 92 Abs. 3 HGO ist verpflichtend vorgegeben, die Haushaltswirtschaft nach den Grundsätzen der doppelten Buchführung zu führen.

2.6.1. Geschichtliche Einordnung

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Jahrzehntelang wurden die kommunalen Haushalte nach der erweiterten Kameralistik aufgestellt. Dieses Mitte der 1970er Jahre bundesweit eingeführte Modell[31] geriet jedoch zunehmend in die Kritik: Es orientiere sich zu stark an Zahlungsströmen und stelle nicht den Ressourcenverbrauch dar.[32] An ihre Stelle wurde die „Doppelte Buchführung in Konten“ entwickelt, kurz „Doppik“. In Hessen wird sie seit 2009 angewendet; spätestens 2015 mussten die Kommunen darauf umstellen.[33] Zum 1. Januar 2009 nutzten bereits 424 von 426 Städten und Gemeinden sowie alle Landkreise die Doppik.[34]

2.6.2. Aufteilung in einen Ergebnis- und einen Finanzhaushalt

22
Kennzeichnend für die Doppik ist die Aufteilung des Haushaltsplans in einen Ergebnis- und in einen Finanzhaushalt (§ 1 Abs. 2 GemHVO).

2.6.3. Der Ergebnishaushalt

23
Der Ergebnishaushalt folgt betriebswirtschaftlichen Prinzipien[35] und teilt sich in Erträge sowie Aufwendungen auf (§ 2 Abs. 1 GemHVO). Erträge sind der zahlungswirksame und nichtzahlungswirksame Wertzuwachs (Ressourcenaufkommen) eines Haushaltsjahres (§ 58 Nr. 15 GemHVO). Aufwendungen sind der wertmäßige (zahlungs- und nichtzahlungswirksamer) Verbrauch von Gütern und Dienstleistungen (Ressourcenverbrauch) eines Haushaltsjahres (§ 58 Nr. 5 GemHVO).

2.6.4. Der Finanzhaushalt

24
Der Finanzhaushalt entspricht kameralistischen Prinzipien. Er erfasst alle Zahlungsströme und unterscheidet zwischen laufender Verwaltungstätigkeit und Investitionstätigkeiten.[36] Sowohl für die laufenden Verwaltungstätigkeiten als auch für die Investitionstätigkeiten sind Einzahlungen und Auszahlungen darzustellen (§ 3 Abs. 1 GemHVO). Einzahlungen sind Barzahlungen und bargeldlose Zahlungen, die die flüssigen Mittel erhöhen (§ 58 Nr. 13 GemHVO). Auszahlungen sind Barzahlungen und bargeldlose Zahlungen, die die flüssigen Mittel vermindern (§ 58 Nr. 8 GemHVO).

2.7. Ausgeglichener Haushalt

2.7.1. Soll-Regelung

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Der Haushalt soll sowohl in der Planung als auch in der Rechnung ausgeglichen sein (§ 92 Abs. 4 HGO). Dies ist als eine Soll-Regelung konzipiert, sodass sie regelmäßig wie ein Muss wirkt und nur in atypischen Situationen davon abgewichen werden darf. Infrage kommt hierfür nach Hinweis Nr. 10 zu § 92 HGO[37] eine besondere Situation, in der die Gemeinde trotz äußerster Haushaltsdisziplin bei den Aufwendungen und Auszahlungen und Ausschöpfung aller Möglichkeiten zur Erzielung von Erträgen und Einzahlungen nach objektiver Beurteilung den jahresbezogenen Haushaltsausgleich nicht erreicht.

2.7.2. Bedeutung des Haushaltsausgleichs

26
Vereinfacht ausgedrückt bedeutet der Haushaltsausgleich, dass dauerhaft nur solche Ausgaben zulässig sind, die durch entsprechende Einnahmen gedeckt sind. Hierfür müssen im Ergebnishaushalt die Erträge und Aufwendungen unter Berücksichtigung vorgetragener Fehlbeträge mindestens ausgeglichen sein oder ein verbleibender Fehlbedarf durch Rücklagen aus Überschüssen des ordentlichen Ergebnisses ausgeglichen werden können (§ 92 Abs. 5 HGO).
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Entsprechendes gilt für den Finanzhaushalt: Der Zahlungsmittelfluss aus laufender Verwaltungstätigkeit muss ausreichen, um die ordentliche Tilgung von Krediten zu leisten (§ 92 Abs. 6 HGO). Greift eine Gemeinde auf das Sondervermögen „Hessenkasse“ zurück, setzt der Haushaltsausgleich ebenfalls voraus, dass die hierfür erforderlichen Tilgungsleistungen erbracht werden können.

2.7.3. Die „schwarze“ und „rote“ Null

28
Gelingt der Haushaltsausgleich ohne Inanspruchnahme von Rücklagen oder Kreditaufnahmen, spricht man gemeinhin von der „schwarzen Null“. Kann der Haushaltsausgleich nur durch den Einsatz von Rücklagen oder durch Kreditaufnahmen erreicht werden, wird dies häufig als „rote Null“ bezeichnet.

2.7.4. Zeitliche Unterschiede zwischen Planung und Rechnung

29
Fraglich ist, welche Zeitpunkte mit den Begriffen „Planung“ und „Rechnung“ adressiert werden. Mit der Planung ist die Aufstellung des Haushalts gemeint. Sie bezieht sich auf das Haushaltsjahr, für das der Haushalt beschlossen wird, und ist damit zukunftsgerichtet. Daraus folgt, dass der Haushalt bereits mit Beschluss der Haushaltssatzung ausgeglichen sein muss. Mit der Rechnung ist demgegenüber der rückblickende Abschluss des Haushaltsjahres gemeint, der im Rahmen des Jahresabschlusses aufzustellen ist (§ 112 HGO). Zusammengenommen ergibt sich daraus die Konsequenz, dass der Haushalt nicht nur ausgeglichen geplant werden muss, sondern auch in der späteren Ausführung so zu bewirtschaften ist, dass der Haushaltsausgleich gewahrt bleibt.

2.8. Überschuldungsverbot

30
Es ist der Gemeinde untersagt, sich zu überschulden (§ 92 Abs. 7 HGO). Überschuldet ist eine Gemeinde dann, wenn das Eigenkapital negativ ist (§ 58 Nr. 35 GemHVO). Mit dem Überschuldungsverbot wollte der Gesetzgeber den Rechtsgedanken des § 10 Satz 1 HGO vertiefen, wonach die Gemeinde ihr Vermögen und ihre Einkünfte so zu verwalten hat, dass ihre Finanzen gesund bleiben.[38]

2.9. Grundsatz der Jährlichkeit

31
Nach § 94 Abs. 1 HGO ist für jedes Haushaltsjahr eine Haushaltssatzung zu erlassen. Das Haushaltsjahr entspricht dabei grundsätzlich dem Kalenderjahr (§ 94 Abs. 4 HGO). Der Grundsatz der Jährlichkeit begrenzt die haushaltsrechtlichen Ermächtigungen auf das jeweilige Haushaltsjahr.[39] Er wird unter anderem durch Nr. 3 der Hinweise zu § 12 GemHVO[40] konkretisiert. Danach dürfen Auszahlungen für Investitionen nur dann im Haushalt veranschlagt werden, wenn die Maßnahmen im Haushaltsjahr tatsächlich durchgeführt oder zumindest begonnen werden können und mit entsprechenden Auszahlungen zu rechnen ist.
32
Grundsätzlich entfallen haushaltsrechtliche Ermächtigungen mit Ablauf des Haushaltsjahres. Hiervon sieht das Haushaltsrecht jedoch mehrere Ausnahmen vor. Dazu zählen die Verpflichtungsermächtigungen nach § 102 HGO, die Kreditermächtigungen nach § 103 HGO sowie die Möglichkeit, Haushaltsmittel nach § 21 GemHVO ganz oder teilweise in ein späteres Haushaltsjahr für übertragbar zu erklären.

2.10. Vollständigkeit, Haushaltswahrheit und Haushaltsklarheit

33
Der Haushalt ist vollständig mit allen Erträgen und Einzahlungen sowie Aufwendungen und Auszahlungen zu beschließen (Grundsatz der Vollständigkeit).[41]
34
Damit eng verbunden ist das Gebot, keine Ansätze in den Haushalt einzustellen, die den wahren Sachverhalt verschleiern oder wirtschaftliche Vorgänge vorzutäuschen (Haushaltswahrheit). Die voraussichtlich eingehenden Einnahmen und die voraussichtlich zu leistenden Ausgaben müssen möglichst genau errechnet oder jedenfalls geschätzt werden. Folglich handelt es sich im Ergebnis um eine Prognosewahrheit.[42] Bei der Haushaltsaufstellung ist die Zukunft noch ungewiss, sodass keine Zahlen verlangt werden, die exakt im Jahresverlauf wie festgesetzt eintreffen müssen. Allerdings müssen sie realistisch geschätzt werden.
35
Zudem muss der Haushalt transparent sein: Er muss deutlich machen, woher und in welcher Höhe Erträge und Einzahlungen stammen und für welche Zwecke Aufwendungen und Auszahlungen in welcher Höhe vorgesehen sind (Haushaltsklarheit).[43] Deshalb dürfen für denselben Zweck im Haushalt die Aufwendungen und Auszahlungen nicht an verschiedenen Stellen im Haushaltsplan veranschlagt werden (§ 10 Abs. 4 Satz 1 GemHVO).

2.11. Grundsatz der Vorherigkeit

36
Nach § 97 Abs. 3 Satz 2 HGO soll die von der Gemeindevertretung beschlossene Haushaltssatzung der Aufsichtsbehörde spätestens einen Monat vor Beginn des Haushaltsjahres vorgelegt werden. Dafür ist die finale Beratung des Haushalts spätestens bis Mitte/Ende November und die Vorlage bei der Aufsichtsbehörde bis zum 30. November notwendig. Der Grundsatz der Vorherigkeit hat demzufolge das Ziel, den Haushalt so frühzeitig zu beschließen, zu genehmigen und bekannt zu machen,[44] dass er zu Jahresbeginn vollzogen werden kann.[45]

2.12. Das Nonaffektationsprinzip

2.12.1. Bedeutung des Prinzips

37
Woher das Geld für eine bestimmte Ausgabe stammt, ist im Grundsatz unerheblich. Erzielte Einnahmen beispielsweise durch Parkgebühren stehen nicht allein für die Straßenunterhaltung zur Verfügung, nur weil beides mit dem Straßenverkehr zu tun hat. Stattdessen fließen alle Einnahmen in einen gemeinsamen Topf, aus dem alle Ausgaben bestritten werden. Dieses Prinzip wird als Nonaffektationsprinzip bezeichnet. Es besagt, dass die gesamten Haushaltseinnahmen unabhängig von ihrer Herkunft den gesamten Ausgaben gegenübergestellt werden. Bei der Aufstellung des Haushalts werden die Einnahmen daher frei und ohne Zweckbindung den einzelnen Ausgaben zugeordnet; Entsprechendes gilt für den laufenden Haushaltsvollzug.[46] Es ist ein Mittel der flexiblen Haushaltsbewirtschaftung.[47]
38
Materiell-rechtlich legt der maßgebliche § 18 GemHVO fest, dass die Erträge des Ergebnishaushalts insgesamt zur Deckung der Aufwendungen des Ergebnishaushalts dienen (Nr. 1). Außerdem dienen die Einzahlungen des Finanzhaushalts insgesamt zur Deckung der Auszahlungen des Finanzhaushalts (Nr. 2).

2.12.2. Verhältnis des Nonaffektationsprinzips zum Grundsatz der Gesamtdeckung

39
In der Literatur sowie in der Gesetzgebung wird dieses Prinzip häufig als „Gesamtdeckungsgrundsatz“ bezeichnet. Dies soll zum Ausdruck bringen, dass alle Einnahmen als Deckungsmittel für alle Ausgaben dienen.[48] So wird § 18 GemHVO mit „Grundsatz der Gesamtbedeckung“ überschrieben.
40
Einzelne Meinungen in der Literatur halten das Nonaffektationsprinzip und das Gesamtdeckungsprinzip für zwar wesensverwandte, jedoch nicht synonym verwendbare Grundsätze. Eberhard Slomp weist darauf hin, das Nonaffektationsprinzip solle gerade verhindern, dass Haushaltseinnahmen bestimmten Ausgaben zweckgebunden zugewiesen werden. Dies erfülle das Gesamtdeckungsprinzip nicht. [49] Philip Matuschka demgegenüber vertritt die zutreffende herrschende Meinung, im Ergebnis liefen beide Prinzipien auf eine fehlende Zweckbindung hin. Beide Begriffe seien daher synonym zueinander.[50]

2.12.3. Bedeutung der Zweckbindung

41
Zweckgebundene Zuweisungen des Bundes und der Länder an die Gemeinden wie etwa Fördermittel zum Schulbau durchbrechen zwar das Nonaffektationsprinzip. Sie sind jedoch zulässig, denn sie dienen als systemimmanente Ausnahmen bundes- und politischer Zielsetzungen zugunsten der Allgemeinheit.[51]
42
Außerdem können einzelne Einnahmen mit bestimmten Ausgaben durch Haushaltsvermerk verbunden werden (§ 19 GemHVO). Der Haushaltsvermerk unterscheidet sich von der systemimmanenten Zweckbindung durch seine begrenzte Gültigkeit. Er ist nur so lange gültig, wie der Haushalt gültig ist – das heißt ein Haushaltsjahr lang.[52] Die Verfügungsmittel des Vorsitzenden der Gemeindevertretung, des Gemeindevorstands und des Bürgermeisters dürfen grundsätzlich nicht für deckungsfähig erklärt werden (§ 13 GemHVO).

3. Bestandteile der Haushaltssatzung

43
Wesentlicher Bestandteil des Haushalts ist die Haushaltssatzung (§ 94 HGO). Sie hat für die jeweilige Gemeinde oder den jeweiligen Landkreis eine rechtsetzende Funktion. Dafür trifft sie mehrere Festsetzungen, unter anderem zum Haushaltsplan mit den Salden zum Ergebnis- und zum Finanzhaushalt.
44
Maßgeblich für die Darstellung ist das Muster 1 zu § 60 Nr. 1 GemHVO. Deren Bestandteile werden im Folgenden überblicksartig vorgestellt.

3.1. Festsetzungen des Haushaltsplans

45
Für den Ergebnishaushalt werden in der Haushaltssatzung in § 1 zunächst die Gesamtbeträge der Erträge und Aufwendungen im ordentlichen Ergebnis festgesetzt und der sich daraus ergebende Saldo berechnet. Dies wird unterschieden zwischen dem ordentlichen und dem außerordentlichen Ergebnis. Die sich schließlich daraus ergebende Summe wird als Überschuss, Fehlbetrag oder als ausgeglichen festgesetzt.
46
Im Bereich des Finanzhaushalts wird in der Haushaltssatzung der Saldo der Einzahlungen und Auszahlungen aus laufender Verwaltungstätigkeit festgesetzt. Außerdem werden die Einzahlungen und Auszahlungen aus Investitionstätigkeit jeweils als Gesamtbeträge festgesetzt und ein Saldo gebildet, dasselbe entsprechend für Finanzierungstätigkeiten. Schließlich wird ein Zahlungsmittelüberschuss oder ein Zahlungsmittelbedarf festgesetzt, sofern der Finanzhaushalt nicht ausgeglichen ist.

3.2. Kredite für Investitionen und Investitionsförderungsmaßnahmen

47
Es kann notwendig sein, in einem Haushaltsjahr Kredite (§ 103 HGO) festzusetzen, um Investitionen und Investitionsförderungsmaßnahmen finanzieren zu können. Der Gesamtbetrag der Höchstsumme für Kredite wird in § 2 der Haushaltssatzung festgesetzt. Er bedarf der Genehmigung durch die Aufsichtsbehörde, die dies im Rahmen der Haushaltssatzung prüft und eine Gesamtgenehmigung ausspricht. Sie kann Kredite ganz oder in Teilen genehmigen oder mit Auflagen versehen; ebenso kann sie Kredite vollständig untersagen. Zu versagen ist die Genehmigung dann, wenn durch Kredite Verpflichtungen eingegangen werden sollen, die mit der dauernden Leistungsfähigkeit der Gemeinde nicht im Einklang stehen (§ 103 Abs. 2 Satz 3 HGO).
48
Werden in einem Haushaltsjahr keine Kredite veranschlagt, ist dies entsprechend mit den Worten „Kredite werden nicht veranschlagt“ in § 2 der Haushaltssatzung festzusetzen.

3.3. Verpflichtungsermächtigungen

49
Der Haushalt kann dazu ermächtigen, Verpflichtungen für die kommenden Jahren einzugehen, um für Investitionen und Investitionsförderungsmaßnahmen Auszahlungen zu leisten (§ 102 HGO). Dessen Gesamtbetrag wird in § 3 der Haushaltssatzung festgesetzt. Auch dies bedarf der Genehmigung durch die Aufsichtsbehörde, soweit in den veranschlagten Folgejahren Kredite vorgesehen sind. Bestehen keine Verpflichtungsermächtigungen, ist dies mit den Worten „Verpflichtungsermächtigungen werden nicht veranschlagt“ festzusetzen.

3.4. Liquiditätskredite

50
Um die eigene Zahlungsfähigkeit sicherzustellen, kann sich die Gemeinde am Finanzmarkt bedienen. Diese Kredite werden als Liquiditätskredite bezeichnet und ihr Gesamtbetrag ist in § 4 der Haushaltssatzung festzusetzen. In früheren Fassungen der HGO hießen diese Kredite noch Kassenkredite. Sie unterliegen der Genehmigung der Aufsichtsbehörde, die diese auch nur in Teilen oder unter Auflagen genehmigen kann. Sollen keine Liquiditätskredite in Anspruch genommen werden, ist dies mit den Worten „Liquiditätskredite werden nicht beansprucht“ in der Haushaltssatzung festzusetzen.

3.5. Festsetzungen der Realsteuern

51
In § 5 der Haushaltssatzung sind die so genannten Realsteuern aufzuführen: Die Grundsteuer A für land- und fortwirtschaftliche Betriebe, die Grundsteuer B für Grundstücke sowie die Gewerbesteuer. Darzustellen sind die jeweiligen Hebesätze in Prozentpunkten.
52
Aufzuführen sind die Steuersätze selbst dann, wenn die Gemeinde eine eigene Hebesatzung beschlossen hat.[53] Sie werden in diesem Fall jedoch nur nachrichtlich aufgenommen und sind allein deklaratorisch.[54]
53
Landkreise erheben keine Grundsteuer und keine Gewerbesteuer. Stattdessen sind in § 5 der Haushaltssatzung die Hebesätze für die Kreisumlage sowie für den Zuschlag zur Kreisumlage (Schulumlage) festzusetzen.

3.6. Haushaltssicherungskonzept

54
Unter bestimmten Voraussetzungen ist die Gemeinde verpflichtet, ein Haushaltssicherungskonzept aufzustellen (§ 92a HGO). Diese Verpflichtung besteht, wenn die Gemeinde im Haushaltsjahr die Vorgaben zum Ausgleich des Ergebnis- und des Finanzhaushalts bereits in der Planung nicht einhält. Das gilt auch dann, wenn sie alle Einsparmöglichkeiten bei Aufwendungen und Auszahlungen genutzt und sämtliche Ertrags- und Einzahlungsmöglichkeiten ausgeschöpft hat.
55
Das Haushaltssicherungskonzept ist von der Gemeindevertretung respektive dem Kreistag separat zu beschließen. In der Haushaltssatzung wird in § 6 darauf verwiesen. Ist kein solches Konzept beschlossen worden, ist dies mit den Worten „Ein Haushaltssicherungskonzept wurde nicht beschlossen“ festzusetzen.

3.7. Adressierung des Stellenplans

56
Der Stellenplan ist ein Teil des Haushaltsplans. Er wird in § 7 der Haushaltssatzung ausdrücklich adressiert.

3.8. Aufnahme weiterer Festsetzungen

57
Die folgenden Paragraphen der Haushaltssatzung können frei belegt werden, um notwendige weitere Festsetzungen vorzunehmen. Denkbar ist beispielsweise, Budgetierungsrichtlinien festzusetzen.

3.9. Bekanntmachung der Haushaltssatzung

58
In der Haushaltssatzung ist abschließend der Hinweis auf die Bekanntmachung aufzunehmen. Bekanntgemacht wird diese jedoch erst, sobald sie aufsichtsrechtlich genehmigt wurde.
59
Sofern die Haushaltssatzung genehmigungspflichtige Teile beinhaltet, ist der Genehmigungswortlaut aufzunehmen. Andernfalls ist darauf mit den Worten „Die Haushaltssatzung enthält keine genehmigungspflichtigen Teile“ hinzuweisen.

4. Bestandteile des Haushaltsplans

60
Die Grundlage für die Haushaltswirtschaft der Gemeinde und des Landkreises ist der Haushaltsplan; er ist für die Haushaltsführung verbindlich (§ 95 HGO). Durch ihn werden der Gemeindevorstand beziehungsweise der Kreisausschuss ermächtigt, Aufwendungen und Auszahlungen zu leisten und Verpflichtungen einzugehen (§ 96 HGO).

4.1. Grundsätze des Haushaltsplans

61
Der Haushaltsplan beinhaltet die voraussichtlich anfallenden Erträge und eingehenden Einzahlungen, die entstehenden Aufwendungen und zu leistenden Auszahlungen und die benötigten Verpflichtungsermächtigungen. Gegliedert wird er in einen Ergebnishaushalt und in einen Finanzhaushalt.
62
Die näheren Details sind in den §§ 1 ff. GemHVO beschrieben. Demnach teilt sich der Haushalt in einen Gesamthaushalt, die Teilhaushalte und den Stellenplan auf. Der Gesamthaushalt besteht aus dem Ergebnis- und dem Finanzhaushalt; diese wiederum sind in Teilhaushalte zu gliedern.
63
In den Teilhaushalten (§ 4 GemHVO) sind die Produktbereiche, die Produktgruppen und die Produkte darzustellen. In Muster 11 zu § 4 Abs. 2 GemHVO sind Produktbereiche verbindlich vorgegeben: Sie reichen von der Inneren Verwaltung (01) über Sportförderung (08) bis hin zur Allgemeinen Finanzwirtschaft (16). Es kann von diesem Produktbereichsplan abgewichen werden; dann aber ist nach demselben System wie in Muster 11 eine Übersicht produktorientiert zu erstellen.
64
Jeder Teilhaushalt bildet eine Bewirtschaftungseinheit (Budget). Jeder Teilhaushalt ist insoweit als eigenständige Planungs- und Bewirtschaftungseinheit zu verstehen, jeweils mit einem Ergebnis- und einem Finanzhaushalt. Außerdem beinhaltet er verschiedene Angaben zum jeweiligen Produkt.
65
Weiter sind Bestandteil des Haushaltsplans unter anderem der Vorbericht (§ 6 GemHVO), das der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung zugrunde liegende Investitionsprogramm sowie der letzte Jahresabschluss und der letzte zusammengefasste Jahresabschluss. Die vollständige Liste ist § 1 Abs. 5 GemHVO zu entnehmen.

4.2. Stellenplan

66
Integraler Bestandteil des Haushaltsplans ist der Stellenplan (§ 5 GemHVO). Er untergliedert sich in den Teil A (Beamte), Teil B (Arbeitnehmer außerhalb des Sozial- und Erziehungsdienstes) und Teil C (Arbeitnehmer des Sozial- und Erziehungsdienstes). Aufzunehmen sind nur diejenigen Arbeitnehmer, die dauerhaft angestellt werden. Gemäß Hinweis Nr. 5 zu § 5 GemHVO[55] müssen demzufolge Aushilfen und Arbeitnehmer für eine kurze Zeit oder für einen auf kurze Zeit begrenzten Zweck nicht aufgenommen werden. Verbindlich ist für den Stellenplan das Muster 13 zu § 5 Abs. 1, 2 GemHVO.
67
Nach Produkten gegliedert werden jeweils die Stellenanteile pro Besoldungs- beziehungsweise Entgeltgruppe dargestellt. Ist keine Stelle vorgesehen, ist dies mit „0,00“ anzugeben. Eine Vollzeitstelle entspricht dem Wert „1,00“; Teilzeitstellen sind entsprechend umzurechnen. Pro Produkt ist anzugeben, wie viele Stellen im Haushaltsjahr insgesamt festgesetzt werden. Außerdem ist darzustellen, wie viele Stellen im vorherigen Haushaltsjahr festgesetzt waren und wie viele am 30. Juni des Vorjahres tatsächlich besetzt waren.
68
Kam es zu wesentlichen Abweichungen beim Stellenplan des Vorjahrs, sind diese zu erläutern. Was wesentlich ist, das ist abhängig vom jeweiligen Produkt zu beurteilen. Bei 10,00 festgesetzten, tatsächlich jedoch nur 5,00 besetzten Stellen, das heißt einer nur 50-prozentigen Personaldeckung, dürfte es sich um eine wesentliche Abweichung handeln. Waren tatsächlich 9,00 Stellen besetzt, ist die Abweichung tendentiell unwesentlich.
69
Auszubildende, Beamtenanwärter und Praktikanten sind nicht in den Produkten des Stellenplans aufzuführen. Stattdessen ist ihre vorgesehene Zahl in einer eigenen Übersicht dem Stellenplan beizufügen (Teil D). Hierbei sollte nach Art der Ausbildung und bei Beamten nach ihren Studiengängen unterschieden werden.

5. Aufstellung, Beschluss und Genehmigung des Haushalts

70
Nach § 97 Abs. 1 Satz 1 HGO wird der Entwurf der Haushaltssatzung durch den Gemeindevorstand festgestellt und sodann der Gemeindevertretung zur Beratung und Beschlussfassung vorgelegt. Dies korrespondiert mit § 66 Abs. 1 Satz 2 Nr. 6 HGO, wonach der Gemeindevorstand den Haushaltsplan aufstellt.

5.1. Zeitliche Einordnung

5.1.1. Soll-Vorschrift: Beschluss bis Ende November

71
Die Vorschriften vermitteln den Eindruck eines geradlinigen Ablaufs; tatsächlich erstreckt sich die Erarbeitung des Haushaltsentwurfs dynamisch über mehrere Monate.
72
§ 97 Abs. 3 Satz 2 HGO verlangt zunächst, den Haushalt möglichst bis Ende November zu beschließen und der Aufsichtsbehörde vorzulegen. Die finanziellen Herausforderungen in vielen Kommunen führen jedoch dazu, dass diese Soll-Vorgabe häufig nicht eingehalten wird.[56] Manche Kommune etwa wartet die Plandaten des Landes ab, die erst zum Ende des Jahres vorliegen. Die Orientierungsdaten für die Finanzplanung der Jahre 2026 bis 2029 erschienen beispielsweise erst mit Schreiben vom 30. September 2025 – zu einem Zeitpunkt, in dem der Entwurf für eine rechtzeitige Beratung im kommunalen Vertretungsorgan bereits dem Gemeindevorstand vorliegen müsste. Diese Orientierungsdaten enthalten voraussichtliche Entwicklungen zu wichtigen Ertrags- und Aufwandspositionen in den kommunalen Haushalten. Diese sind wiederum zentrale Werte, um die Haushaltswirtschaft zu planen.
73
Viele Kommunen beschließen ihren Haushalt daher erst im Dezember oder sogar erst im neuen Haushaltsjahr. Wird der Haushalt erst im neuen Haushaltsjahr beschlossen, liegt zum Neujahr kein genehmigter Haushalt vor. Demzufolge tritt die Kommune in die vorläufige Haushaltsführung nach § 99 HGO.

5.1.2. Beratung in der Gemeindevertretung

74
Ausgehend von der Soll-Vorschrift des § 97 Abs. 3 Satz 2 HGO lässt sich folgender zeitlicher Ablauf zurückrechnen. Vor dem Beschluss der Gemeindevertretung wird der Haushalt beraten, federführend im Finanzausschuss (§ 97 Abs. 2 Satz 2 HGO). Häufig wird er mehrfach im Ausschuss diskutiert, in mehreren Lesungen. So können zunächst allgemeine Fragen gestellt werden, in einer nächsten Sitzung werden Änderungsanträge der Fraktionen beraten. Hierfür sind vier bis acht Wochen anzusetzen – abhängig von der Größe der Gemeinde und des Haushaltsumfangs.

5.1.3. Beratung in den Beiräten

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Neben der Gemeindevertretung sind die gesetzlich vorgeschriebenen Beiräte zu beteiligen. Sind Ortsbezirke eingerichtet, sind die Ortsbeiräte zum Haushalt zu hören. Dies hat so rechtzeitig zu erfolgen, dass mögliche Anregungen des Ortsbeirats noch berücksichtigt werden können. Dabei ist die Anhörung zum Haushalt auf diejenigen Teile des Haushalts beschränkt, die den jeweiligen Ortsbeirat spezifisch betreffen. Eine Mitbetroffenheit ist unzureichend; mitbetroffen ist ein Ortsbezirk bereits dann, wenn in derselben Sache auch weitere Ortsbezirke oder sogar die gesamte Gemeinde berührt werden.
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Ebenso könnte der Ausländerbeirat anzuhören sein, soweit für (vor allem soziale) Projekte im Haushalt Mittel vorgesehen sind, die Ausländer spezifisch betreffen.[57] Allerdings könnte der Ausländerbeirat auch bereits im Vorfeld beteiligt werden, mit dem Ausblick darauf, Haushaltsmittel vorzusehen. Ihm ist demzufolge nicht zwangsläufig der Haushaltsplan vorzulegen. Entsprechendes gilt für die Beteiligungsformate für Kinder und Jugendliche.

5.1.4. Aufstellung und Feststellung durch den Gemeindevorstand

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Der Gemeindevorstand muss den Haushaltsplan und die Haushaltssatzung demnach spätestens Mitte Oktober, eher Mitte September an die Gemeindevertretung weitergeben, will er sich an die Soll-Vorschrift des § 97 Abs. 3 Satz 2 HGO halten. Häufig findet jedoch auch im Gemeindevorstand eine eingehende Beratung statt, inklusive Haushaltsklausurtagung. Dies verlängert den Haushaltsaufstellungsprozess, führt jedoch bestenfalls zu besseren Ergebnissen.

5.1.5. Verwaltungsinterner Prozess

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Erarbeitet wird der Haushaltsentwurf gleichwohl nicht vom Gemeindevorstand, sondern unter der politischen Verantwortung des Kämmerers in der Verwaltung. Der Kämmerer ist entweder der Bürgermeister respektive Landrat oder ein mit diesen Geschäften beauftragter Beigeordneter. Um dem Gemeindevorstand eine ausgiebige Beratung zu ermöglichen, sollte der Entwurf für die Gremien im Laufe des Augusts fertiggestellt werden. Die Verwaltung beginnt deshalb häufig mit den ersten Arbeiten im Frühjahr. Da der interne Prozess gesetzlich nicht vorgegeben ist, lässt sich keine verallgemeinerte Aussage über einen spezifischen Monat treffen.

5.2. Erarbeitung des Haushalts in der Verwaltung

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Der verwaltungsinterne Prozess startet damit, die einzelnen Ämter/Fachbereiche/Referate dazu aufzufordern, die zu erwartenden Erträge und Einzahlungen einerseits, andererseits die notwendigen Aufwendungen und Auszahlungen in ihrem Bereich zu ermitteln und mitzuteilen. Sofern Geld ausgegeben werden soll, spricht man von der Bedarfsanmeldung. In der Regel beinhaltet das interne Aufforderungsschreiben bereits Hinweise auf die finanzwirtschaftlichen Rahmendaten, die zu berücksichtigen sind.[58]
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Gleichwohl bindet die Bedarfsanmeldung nicht die für den Haushalt federführende Verwaltungseinheit (die so genannte Kämmerei). Sofern sie einzelne Mittelanmeldungen nicht nachvollziehen oder für überzogen hält, kann sie in der Absprache mit dem Kämmerer Mittel streichen oder nur teilweise berücksichtigen. Dies ist umgekehrt in der Praxis auch den Fachebenen bekannt, sodass erfahrungsgemäß lieber mehr angemeldet wird als unbedingt benötigt wird.
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Daher sind häufig die Bedarfsanmeldungen gegenüber den geschätzten Finanzmitteln zu hoch und müssen angepasst werden. Um dies möglichst im beiderseitigem Einvernehmen zu lösen, finden praktisch viele Gespräche zwischen den jeweiligen Verantwortlichen in der Kämmerei und in den Fachebenen statt.[59]
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Erst wenn diese Haushaltszahlen miteinander in Einklang gebracht sind, kann der Haushalt verwaltungsintern abgeschlossen und dem Gemeindevorstand zur Beratung vorgestellt sowie übergeben werden.

5.3. Genehmigung und Bekanntgabe des Haushalts

5.3.1. Aufgaben der Aufsichtsbehörde

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Die von der Gemeindevertretung beschlossene Haushaltssatzung samt Anlagen wird durch den Gemeindevorstand der Aufsichtsbehörde vorgelegt (§ 97 Abs. 3 Satz 1 HGO). Eine Vorlage ist zwingend und nicht abhängig davon, ob der Haushalt genehmigungspflichtige Bestandteile enthält oder nicht. Dadurch wird die Aufsichtsbehörde in die Lage versetzt, ihre Aufgabe als Rechtsaufsicht wahrzunehmen.[60] Sie prüft demnach den Haushalt nicht nach politischen Erwägungen, sondern vielmehr, ob der gesetzliche Rahmen eingehalten wird. Dabei steht ihr jedoch ein Einschätzungsspielraum zu, ob bestimmte, von der Gemeinde getroffene Maßnahmen geeignet (ausreichend) sind, um beispielsweise den Haushalt auszugleichen. Ebenso kann sie Kredite und Liquiditätskredite nur teilweise und unter Auflagen genehmigen oder sogar die Genehmigung verweigern.

5.3.2. Öffentliche Bekanntmachung nach Genehmigung

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Liegt die Genehmigung vor, ist die Haushaltssatzung öffentlich bekannt zu machen und der Haushaltsplan an sieben Tagen öffentlich auszulegen (§ 97 Abs. 4 Satz 1 HGO). Es ist in der Bekanntmachung auf die Auslegung hinzuweisen.

5.3.3. Genehmigungsfiktion

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Enthält die Haushaltssatzung keine genehmigungspflichtigen Teile, sieht die HGO in § 97 Abs. 4 Satz 3 HGO eine gesetzliche Fiktion vor. Äußert die Aufsichtsbehörde demnach innerhalb eines Monats keine rechtlichen Bedenken gegen den Haushalt, darf die Haushaltssatzung bekannt gemacht werden und tritt folglich in Kraft. Diese Wartefrist beginnt mit dem Tag zu laufen, an dem die Haushaltssatzung der Aufsichtsbehörde vorgelegt wird.[61] Der Aufsichtsbehörde müssen dafür jedoch alle notwendigen Unterlagen zugestellt werden. Dies umfasst neben der Haushaltssatzung der Haushaltsplan mit den in § 1 Abs. 5 GemHVO genannten Anlagen.
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Fraglich ist, was die genehmigungspflichtigen Teile sind. Nur wenn keiner dieser Teile vorliegt, gilt überhaupt die Genehmigungsfiktion. Genehmigungspflichtig sind nach § 97a HGO
  • eine Abweichung von den Vorgaben zum Haushaltsausgleich in der Planung (§ 92 Abs. 5 HGO),
  • das Haushaltssicherungskonzept (§ 92a HGO),
  • der Gesamtbetrag der Verpflichtungsermächtigungen (§ 102 HGO),
  • die Kreditaufnahme für Investitionen und Investitionsförderungsmaßnahmen (§ 103 HGO) und
  • die Aufnahme von Liquiditätskrediten (§ 105 HGO).
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Schließlich darf jedoch auch nach Ablauf der Wartefrist von einem Monat die Bekanntmachung erst dann stattfinden, wenn die Gemeindevertretung über die Aufstellung des Jahresabschlusses unterrichtet wurde (§ 112 Abs. 6 Satz 2 HGO). Erfolgt die Vorlage der Haushaltssatzung bei der Aufsichtsbehörde fristgemäß bis zum 30. November, zumindest aber innerhalb der ersten vier Monate im Haushaltsjahr, ist der Jahresabschluss des Vorjahrs maßgeblich[62].

5.4. Verstöße in der Haushaltsaufstellung

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Wurde gegen die Vorgaben aus § 97 HGO zur Haushaltsaufstellung und anderen gesetzlichen Bestimmungen verstoßen, ist die Haushaltssatzung gegebenenfalls rechtswidrig zustande gekommen und somit nichtig.[63] Dazu zählt die unterlassene Anhörung der Ortsbeiräte.[64] Unbeachtlich könnten jedoch Verletzungen von bloßen Ordnungsvorschriften sein, wie fehlerhafte Niederschriften der Gemeindevertretung.[65] Eine fehlerhafte Auslegung der Haushaltssatzung und deren Bekanntmachung führen ebenso wenig zur Nichtigkeit eines Haushalts.[66]