Kinder- und Jugendbeteiligung

Die Hessische Gemeindeordnung (HGO) schreibt in § 4c Abs. 1 Satz 1 vor, Kinder und Jugendliche in einer angemessenen Form zu beteiligen, wenn die Gemeinde Planungen und Vorhaben entwickelt, die ihre Interessen berühren. Durch diese Vorschrift sollen junge Menschen aktiv in die kommunale Meinungsbildung eingebunden werden; der Politikverdrossenheit von Kindern und Jugendlichen möchte man damit frühzeitig entgegenwirken.^[1] In einer Satzung ist die nähere Ausgestaltung der Kinder- und Jugendbeteiligung zu regeln (§ 4c Abs. 3 HGO). In § 4c Hessische Landkreisordnung (HKO) findet sich eine gleich lautende Regelung.

Aus beiden Normen ergeben sich mehrere Fragen.

Erstens enthält § 4c Abs. 1 Satz 1 HGO eine Soll-Vorschrift. Im Regelfall wirkt ein Soll wie ein Muss; abgewichen davon darf lediglich aus wichtigem Grund oder in atypischen Fällen werden.^[2] Angewandt auf die Kinder- und Jugendbeteiligung heißt das: Ist eine geplante Maßnahme besonders eilbedürftig, kann auf die vorherige Einbindung junger Menschen ausnahmsweise verzichtet werden.^[3] Daraus folgt im Umkehrschluss: Auf Beteiligungsformate grundsätzlich zu verzichten widerspricht dem Geiste der gesetzlichen Regelung.

Zweitens sind die Kommunen frei darin, die Beteiligungsform festzulegen. Gesetzlich vorgegeben ist lediglich, „geeignete Verfahren“ (§ 4c Abs. 1 Satz 2 HGO) zu entwickeln. Ein institutionelles Gremium ist kein zwangsläufiges Ergebnis. Dies besagt bereits der eindeutige Wortlaut, wonach Gremien eingerichtet werden „können“, demzufolge nicht müssen. Wird ein institutionalisiertes Organ gebildet, ist der Jugendbeirat eine naheliegende Wahl, da er sich in die bestehende Systematik der HGO gut einfügt. So schreibt die HGO vor, einen Ausländerbeirat zu bilden. Existieren Ortsbezirke, sind Ortsbeiräte einzurichten. Außerdem können gemäß § 8c Abs. 1 Satz 1 HGO ein Seniorenbeirat und nach § 8c Abs. 2 HGO weitere Beiräte eingerichtet werden. Die Beiräte vertreten die Interessen ihrer jeweiligen Zielgruppe und sind beratend tätig.

Jugendbeiräte existieren etwa in Bad Homburg v. d. Höhe^[4], Eschborn^[5] oder Heidenrod^[6]. In anderen Gemeinden bestehen weitere, ebenfalls weit verbreitete Formate: Jugendforen, Jugendparlamente, spezielle Jugendbeauftragte oder projektbezogene Beteiligungen.^[7] Entsprechendes gilt für die Beteiligung von Kindern.

Weder die HGO noch die HKO definieren die Begriffe „Kinder“ und „Jugendliche“. Naheliegend ist es daher, sich an der Legaldefinition des § 7 Abs. 1 Sozialgesetzbuch VIII zu orientieren.^[8] Demnach ist Kind, wer noch nicht 14 Jahre alt ist, und Jugendlicher, wer 14, aber noch nicht 18 Jahre alt ist.

Zwingend sind diese Altersgrenzen nicht; immerhin räumt § 4c HGO den Kommunen einen weiten Gestaltungsspielraum ein. Der Jugendbeirat der Stadt Eschborn etwa beschränkt die Mitgliedschaft im Jugendbeirat auf die Altersgruppen 13 bis 21 Jahre.^[9] Als untere Grenze für Kinderbeiräte ist das siebte Lebensjahr empfehlenswert. Das entspricht dem in § 106 Bürgerliches Gesetzbuch normierten Mindestalter für die beschränkte Geschäftsfähigkeit.^[10]

Das zentrale Anliegen der Kinder- und Jugendbeteiligung ist, junge Menschen bei kommunalen Planungen und Vorhaben einzubinden. Als einzige Voraussetzung hierfür muss das Interesse junger Menschen unmittelbar berührt sein, nicht bloß mittelbar. Sie müssen allerdings nicht die einzige betroffene Gruppe sein.^[11]

Entscheidet sich die Gemeinde für ein institutionalisiertes Gremium, setzen sich dessen Mitglieder mit Themen auseinander, die ihnen gemäß § 4c Abs. 1 Satz 1 HGO vorgelegt werden. Die Vorlage erfolgt durch den Gemeindevorstand.

Da die Kinder und Jugendlichen noch Einfluss auf die Planungen und Vorhaben nehmen sollen, bedingt dies eine so frühzeitige Beteiligung, dass eine Stellungnahme innerhalb angemessener Frist möglich ist. Dabei ist von einem selteneren Sitzungsrhythmus auszugehen, als ihn etwa Gemeindevorstände (mehrmals im Monat) oder Gemeindevertretungen (mindestens sechs Sitzungen im Jahr) vorleben.

Werden die jungen Menschen nicht beteiligt oder nicht ordnungsgemäß beteiligt, zugleich liegt kein wichtiger Grund oder atypischer Fall vor, handelt es sich um einen Verfahrensfehler. Allerdings sind gemäß § 5 Abs. 4 Satz 1 HGO derart zustande gekommene Satzungen rechtswirksam, solange der Fehler nicht binnen sechs Monaten nach öffentlicher Bekanntmachung der Satzung gegenüber der Gemeinde geltend gemacht wird.

§ 4c Abs. 2 HGO bestimmt: Soweit geeignete Verfahren – wie Beiräte – geschaffen wurden, kann ihnen in den Organen der Kommune, ihren Ausschüssen sowie den Ortsbeiräten Antrags-, Anhörungs-, Vorschlags- und Redemöglichkeiten eingeräumt werden.

Diese Rechte sollten sich gleichwohl nicht auf Planungen und Vorhaben beschränken, die den Kindern und Jugendlichen durch die kommunalen Organe vorgelegt werden. Vielmehr dürfte ihnen das Recht für eigene Initiativen einzuräumen sein.^[12] Daraus folgt ein Selbstbefassungsrecht, soweit es sich um örtliche Angelegenheiten handelt, die junge Menschen unmittelbar betreffen.

In der nach § 4c Abs. 3 HGO vorgesehenen Satzung wird durch die Kommune geregelt, wer in den Beteiligungsgremien Mitglied werden kann und wie das Benennungs- oder Wahlverfahren organisiert wird. Die Satzung regelt zudem, wie lange die Amtszeit dauert.

Allein eine Berufung von Kindern und Jugendlichen aus den örtlichen Schulen ist unzureichend. Vielmehr verlangt § 4c HGO die Beteiligung aller Kinder und Jugendlichen – ebenso also solcher, die Schulen in anderen Kommunen besuchen, oder in keiner Schule mehr sind.^[13]

Der Bad Homburger Jugendbeirat etwa besteht aus 13 Jugendlichen im Alter von 13 bis 17 Jahren. Er setzt sich zusammen aus Delegierten der örtlichen weiterführenden Schulen abhängig der Schulgröße sowie zwei weiteren Delegierten, die keine der örtlichen Schulen besuchen.^[14] Der Eschborner Jugendbeirat hat 18 Mitglieder, die von der weiterführenden Schule im Ort, dem Ausländerbeirat, dem Jugendzentrum, dem Jugend-Café und den Kirchengemeinden benannt werden. Darüber hinaus vorgesehen sind Plätze für Jugendliche, die keine Eschborner Schule besuchen oder sich bereits in der Ausbildung befinden.^[15] Diese Plätze werden vom Jugendbeirat durch Kooptation (Zuwahl durch das bestehende Gremium) beschlossen, wobei die kooptierten Mitglieder zu vollwertigen Beiratsmitgliedern werden.^[16]

Der Landesgesetzgeber denkt mittlerweile weiter. Im September 2024 hat der Hessische Landtag die Enquete-Kommission „Demokratie und Teilhabe leben – Beteiligung junger Menschen stärken“ eingesetzt.^[17] Enquete-Kommissionen bestehen neben Abgeordneten aus externen Fachleuten, um Entscheidungen zu komplexen Sachfragen vorzubereiten.^[18] Laut Einsetzungsantrag der Fraktionen von CDU und SPD sollen bestehende Beteiligungsrechte von Kindern und Jugendlichen überprüft und mögliche Erweiterungen vorgeschlagen werden.^[19]

In den bisherigen Diskussionen wurde beispielsweise angeregt, den Passus „die Interessen von Kindern und Jugendlichen berühren“ aus § 4c HGO zu streichen und durch verpflichtende Formen zu ersetzen^[20] – etwa nach dem, allerdings im Wortlaut zumindest ähnlichen Beispiel von § 47f Gemeindeordnung Schleswig-Holstein.

Die Ergebnisse der Kommission und gegebenenfalls folgende Gesetzgebungsverfahren sind abzuwarten; Konsequenzen für die Kommunen erwachsen daraus derzeit keine.