Antrag

In kommunalen Vertretungsorganen wie der Gemeindevertretung ist von unterschiedlichen Begriffen die Rede. Etwa vom „Antrag“, von der „Beschlussvorlage“ oder vom „Beschlussvorschlag“. Grundsätzlich meinen alle dasselbe: Die Gemeindevertretung sowie alle weiteren kommunalen Organen fassen einen Beschluss. Sie treffen demzufolge eine Entscheidung. Dies kann entweder eine Sach- oder eine Personalentscheidung sein. Folglich sprechen die entsprechenden Vorschriften §§ 50, 53-55, 61-63 verschiedentlich nuanciert in der Hessischen Gemeindeordnung (HGO) stets von Beschlüssen. Gleichermaßen gilt dies für die Hessische Landkreisordnung (HKO). Der Antrag oder die Beschlussvorlage bereitet die Entscheidung vor und benennt, worüber entschieden werden soll. Dabei spielt es keine Rolle, ob sie mündlich oder schriftlich eingebracht werden. Entscheidend ist, dass der Antrag oder die Beschlussvorlage in Form eines Beschlusstextes ausdrücklich bezeichnet, über was abgestimmt oder wer für welche Funktion zur Wahl gestellt werden soll.

Was ist schließlich der Unterschied? Vom Antrag wird gesprochen, wenn er entweder von einem oder mehreren Gemeindevertretern oder einer Fraktion gestellt wird. Die Beschlussvorlage (oder der Beschlussvorschlag) meint dasselbe, wenn sie von einem vorbereitenden Ausschuss oder dem Gemeindevorstand^[1] eingebracht wird.^[2] Die Begriffe differenzieren folglich allein zwischen dem Autor. Zum einfacheren Verständnis wird im Folgenden stets vom Antrag gesprochen, gemeint ist jedoch zugleich die Beschlussvorlage.

Antragsberechtigt in der Gemeindevertretung sind der einzelne Gemeindevertreter und die Fraktionen. Ebenso der Gemeindevorstand, der die Beschlüsse der Gemeindevertretung vorbereitet (§ 66 Abs. 1 Satz 3 Nr. 2 1. Alt. HGO). In wichtigen, die Ausländer einer Gemeinde betreffenden Angelegenheiten besitzt der Ausländerbeirat ein Antragsrecht (§ 88 Abs. 2 Satz 5 HGO). Kindern und Jugendlichen (§ 4c Abs. 2 HGO) und sonstigen Interessensvertretungen (§ 8c Abs. 3 Satz 1 HGO) können für ihr Aufgabengebiet das Antragsrecht eingeräumt werden. Entsprechend gilt dies für den Kreistag.

Innerhalb des Gemeindevorstands und des Kreisausschusses sind allein dessen Mitglieder antragsberechtigt. Gleichermaßen gilt dies für die gesetzlich vorgesehenen Beiräte. Hinsichtlich der Formate für Kinder und Jugendliche sowie weiterer Interessenvertretungen regelt die Gemeindevertretung durch Satzung, wer in den jeweiligen Gremien antragsberechtigt ist.

Mit Ausnahme der Haushaltssatzung (§ 97 Abs. 1 Satz 1 HGO) ist in der hessischen Kommunalverfassung nirgends vorgeschrieben, wonach ein Antrag schriftlich eingebracht werden müsste. Die Schriftform ist innerhalb des Aufgabengebietes der Gemeindevertretung allein vorgeschrieben für die Einladung mit der Tagesordnung zur Sitzung (§ 58 Abs. 1 Satz 1 HGO) und für die Niederschrift (§ 61 Abs. 3 Satz 1 HGO). Wie der Hessische Verwaltungsgerichtshof (VGH) bereits 1988 klarstellte,^[3] gehen Gemeinde- und Landkreisordnung vielmehr vom Mündlichkeitsprinzip aus. Es ist demnach, so der VGH, nicht notwendig, bereits in der Tagesordnung den genauen Wortlaut eines vorgeschlagenen Beschlusses darzulegen. Vielmehr ergebe sich alles aus der Beratung und Abstimmung. Ebenso wenig müsse der Antragsteller dem Vorsitzenden der Gemeindevertretung den Beschlusstext vorab übersenden.

Gleichwohl ist es in der Praxis empfehlenswert, inhaltliche Anträge vorab einzureichen. Aus den folgenden Gründen.

Zunächst geht es um die Vorprüfung des Antrages. Der Vorsitzende hat vorab eine Prüfung vorzunehmen, ob ein Verhandlungsgegenstand unter die Organ- und Verbandskompetenz der Gemeinde fällt.^[4] Folglich hat er zu prüfen: Ist überhaupt die Gemeindevertretung zuständig? Und wenn ja, handelt es sich um eine Angelegenheit der örtlichen Gemeinschaft entsprechend der Art. 28 Abs. 2 Grundgesetz (GG) und Art. 137 Hessische Verfassung? Um dies prüfen zu können, dürfte es regelmäßig nicht ausreichen, wenn dem Vorsitzenden allein der Antrag mit seinem Titel vorliegt.

Zwar können sich andere Gemeindevertreter anhand des Antragtitels auf der Tagesordnung bereits ein Bild davon machen, um was es im Antrag geht. Allerdings nur grob.

Beispiele aus der Frankfurter Stadtverordnetenversammlung:^[5] Eine Fraktion stellte den Antrag mit der Überschrift „Verschmutzungen U-Bahn-Stationen – ‚Bußgelder‘ einführen“. Allein aus der Überschrift ergibt sich noch nicht, dass die Antragsteller nicht nur die Station selbst davon umfasst sehen wollen, sondern ebenso die Verteilerebene und Zugangsbereiche. Noch vager und interpretationsfähig ist der Antragstitel „Partizipation stärken – ein Kinder- und Jugendparlament für Frankfurt“.

Ohne den Beschlusstext und gegebenenfalls die jeweilige Begründung zu kennen, können die anderen Gemeindevertreter und Fraktionen mit ihrer Meinungsbildung erst in der Sitzung selbst beginnen. Zwar ermöglicht dies, demokratietheoretisch begrüßenswert, eine stärkere Auseinandersetzung allein auf der Basis von Rede und Gegenrede. Gerade mit komplizierten Themen müssen sich Gemeindevertreter erst intensiv vorab auseinandersetzen, bevor sie entscheiden können. Dies gilt besonders bei Bauvorhaben.

Statt einen erst in der Sitzung mündlich erläuterten Antrag abzulehnen, könnten Gemeindevertreter und Fraktion bemüht sein, ihn in ihrem Sinne zu ändern. Um eine solche Änderung vorzubereiten, muss der Antrag jedoch frühzeitig vorliegen und beraten werden können. Dies ist nur möglich, wenn er spätestens mit dem Versand der Einladung zur Verfügung steht.

In der Geschäftsordnung der Gemeindevertretung kann vorgegeben werden, dass (inhaltliche) Anträge grundsätzlich schriftlich einzureichen sind. So regelt dies etwa die Frankfurter Stadtverordnetenversammlung in § 17 ihrer Geschäftsordnung^[6].

Bereits die vorangestellten Bemerkungen machen deutlich: Die eine Art von Anträgen existiert nicht. Daher werden im Folgenden mögliche Antragsarten samt ihrer Eigenheiten vorgestellt.

Kein Gremium ist gezwungen, einen Antrag nur auf der Basis zu beschließen, wie ihn der ursprüngliche Autor eingebracht hat. Vielmehr können einzelne Gemeindevertreter, Fraktionen und der Gemeindevorstand/Bürgermeister Änderungsanträge einbringen. Diese ändern oder ergänzen in einzelnen Punkten den Originalantrag.

Immer wieder strittig sind Änderungsanträge, wenn sie nach Meinung des Ursprungsautors den Antrag im Wesenskern verändern. Er darf tatsächlich nicht derartig verändert werden, dass der geänderte Antrag mit dem ursprünglichen Antrag thematisch nichts mehr gemein hat und als eigener Antrag zu einem anderen Thema interpretiert werden müsste. Andernfalls könnte durch die einfache Mehrheit die Antragsfrist für ein neues Thema durchbrochen werden. Allerdings hat der Ursprungsautor kein Anrecht darauf, dass die ihm wichtigen Aussagen im (beschlossenen) Änderungsantrag erhalten bleiben.

Existieren neben dem Ursprungsantrag Änderungen, stellt sich dem Vorsitzenden als Sitzungsleiter häufig die Frage, welcher Antrag nun zuerst abgestimmt wird. Entscheidend ist dabei das Kriterium, welcher Antrag „weitergehender“ ist. Es kommt darauf an, welcher Antrag in seinen wesentlichen Bestandteilen eine größere Wirkung erzielt, weil beispielsweise bestimmte Festlegungen getroffen werden. Dabei hat der Vorsitzende pflichtgemäß sein Ermessen auszuüben. Sowohl ein grundsätzlich chronologisches Vorgehen – der Ursprungsantrag zuerst – als auch ein genereller Vorrang von Änderungsanträgen würden dem nicht gerecht.

Durch einen Antrag kann die Gemeindevertretung den Gemeindevorstand auffordern, über ein bestimmtes Thema mündlich oder schriftlich zu berichten. Es handelt sich damit um eine besondere Form des Fragerechts im Sinne des § 50 HGO.

Das hessische Kommunalverfassungsrecht kennt keinen Bürgerantrag oder Einwohnerantrag, wie etwa Bayern^[7] oder Schleswig-Holstein^[8]. In diesen Ländern können Bürger oder Einwohner verlangen, dass sich die Kommunalpolitik mit ihrem Anliegen auseinandersetzt. Vorausgesetzt wird allerdings unter anderem eine bestimmte Anzahl von Unterstützerunterschriften. Mangels Normierung können hessische Bürger stattdessen entweder einen Bürgerentscheid herbeiführen, oder – genauso wie Einwohner – an einzelne Gemeindevertreter oder Fraktionen mit ihren Wünschen herantreten.

Durch die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts aus 2021^[9] ist allerdings fraglich, ob das Verwehren eines Bürgerantrags generell haltbar ist. Das Gericht stellte fest, ein an einen Kreistag gerichtetes Schreiben als Bitte sei eine Petition im Sinne des Art. 17 GG zu werten. Mit der Petition sollen von jedermann menschliche Sorgen zur Kenntnis von staatlichen Stellen gebracht werden, jenseits förmlicher Verwaltungs-, Rechtsbehelfs- und Gerichtsverfahren.^[10] Als Petitionsadressaten nennt Art. 17 GG ausdrücklich die Volksvertretung. Bei einem Kreistag handelt es sich um eine solche Volksvertretung;^[11] nichts anderes dürfte für eine Gemeindevertretung gelten^[12]. Dies folgt bereits unmittelbar aus Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG, wonach das Volk eine Vertretung in den Gemeinden und Kreisen haben muss. Richtet sich die Petition folglich an das kommunale Vertretungsorgan und ist dieses dafür formal zuständig^[13], muss das Schreiben an die Mandatsträger weitergeleitet werden. Diese sind verpflichtet, sich damit auseinanderzusetzen. Zwar handelt es sich letztlich bei einer Petition nicht um ein in der Wirkung so weitreichendes Instrument wie der Bürger- oder Einwohnerantrag in anderen Ländern; trotz alledem hat jedermann damit die Möglichkeit, sich mit seinem Wunsch direkt an die örtliche Volksvertretung zu wenden.

Ein Entschließungsantrag ist eine Sonderform des inhaltliches Antrages. Er wird ebenso als „Appellbeschluss“ oder „Resolution“ bezeichnet. Damit möchte die Gemeindevertretung eine bestimmte politische Position deutlich machen.

Ob ein solcher Antrag zulässig ist, wird unterschiedlich beurteilt. Der Hessische Verwaltungsgerichtshof hielt dies 2008 für unbedenklich, soweit die Entschließung lediglich eine unverbindliche Meinungsäußerung darstellt, den Gemeindevorstand gerade nicht in seiner alleinigen Zuständigkeit einhegt.^[14] Nach Ansicht des Verfassers sind all solche Anträge generell unzulässig, die keinen Bezug zur örtlichen Gemeinschaft aufweisen. So argumentierte der Gesetzgeber 2011, die Zuständigkeit der Gemeindevertretung kann nicht weitergehen als die Zuständigkeit der Gemeinde, für die die Vertretung handelt.^[15] Sie besitzt kein allgemeinpolitisches Mandat,^[16] sondern muss sich auf Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft beschränken. Bloß weil ein Thema politisch opportun erscheint, darf die Gemeindevertretung dazu keine Beschlüsse fassen. Unzulässig sind etwa die Beispiele aus den 1980er Jahren, in denen sich Gemeinden durch ihre Vertretungen zu „atomwaffenfreien Zonen“ erklären wollten.^[17] Anders wäre dies nur dann, wenn innerhalb der Gemeinde ein Atomkraftwerk oder ein Atommüll-Endlager bereits existiert, geplant ist oder die Gemeinde durch solche Einrichtungen in der angrenzenden Gemarkung berührt wäre.

Ein Antrag zur Geschäftsordnung („GO-Antrag“) betrifft den Verfahrensablauf der Gemeindevertretung oder ihrer Ausschüsse. Typische GO-Anträge sind beispielsweise^[18] die Beschränkung der Redezeit, der Schluss der Rednerliste oder auf Nichtbefassung.

Der erste, beispielhaft aufgezählte GO-Antrag soll erreichen, ausufernde Diskussionen zu beschränken, ohne den Austausch insgesamt abzubrechen. Dies ist zulässig, soweit es darum geht, die Arbeit der Gemeindevertretung arbeitsfähig zu halten.^[19]

Demgegenüber soll der zweite GO-Antrag eine bestehende Diskussion zu einem Tagesordnungspunkt abbrechen, nachdem der Letzte das Wort ergreifen durfte, der sich zum Zeitpunkt des GO-Antrages bereits gemeldet hatte. Solch ein Antrag ist typisch bei langen Diskussionen, wenn sich die Redner zunehmend wiederholen und keine neuen Erkenntnisse mehr zu erwarten sind.

Der dritte GO-Antrag schließlich wird vor Eintritt in die Diskussion oder bereits bei Feststellung der Tagesordnung durch den Vorsitzenden gestellt. Damit soll erreicht werden, über den Tagesordnungspunkt überhaupt nicht zu diskutieren, sich damit nicht weiter zu befassen. Dies ist ebenso zulässig, da ein Gemeindevertreter zwar einen Anspruch auf Aufnahme seines zulässig eingereichten Antrags auf die Tagesordnung hat. Allerdings hat er kein Recht, dass darüber in der Sache beraten und beschlossen wird.^[20]

Meldet sich ein Gemeindevertreter „zur Geschäftsordnung“ (etwa durch das Heben beider Hände), sehen die Geschäftsordnungen regelmäßig vor, diesen Wortbeitrag umgehend aufzurufen, sobald der aktuelle Redner seinen Beitrag beenden konnte. Zu einem GO-Antrag ist meist eine Gegenrede möglich, danach wird abgestimmt. Manche Geschäftsordnungen sehen vor, dass GO-Anträge automatisch angenommen sind, wenn keine Gegenrede erfolgt. Daher existiert die sogenannte „formale Gegenrede“. Sie charakterisiert, ohne inhaltlich etwas auszuführen, eine Abstimmung erzwingen zu wollen.

Die häufigste Antragsform ist der inhaltliche Antrag, auch Sachantrag^[21] genannt. Damit verfolgt der Antragsteller, ein bestimmtes Ziel zu erreichen. Geprägt wird der inhaltliche Antrag durch einen formulierten Auftrag an den Gemeindevorstand, etwas Bestimmtes zu erarbeiten oder zu vollziehen, etwa eine Satzung. Außerdem kann der Gemeindevorstand durch einen inhaltlichen Antrag beauftragt werden, eine vorgegebene Position zu vertreten. Beschränkt sind solche Anträge allerdings allein auf die Zuständigkeit der Gemeindevertretung. Es darf durch Anträge nicht in die alleinige Zuständigkeit des Gemeindevorstandes eingegriffen werden. Der Bürgermeister hat dem Antrag sonst zu widersprechen.

Ein Wahlantrag hat zum Ziel, eine bestimmte Person für eine bestimmte Funktion vorzuschlagen und dafür entweder eine Abstimmung (§ 54 HGO) oder, soweit das Recht dies vorsieht, eine geheime Wahl (§ 55 HGO) herbeizuführen. Geheime Wahlen finden etwa bei der Wahl der Beigeordneten statt. Ein Wahlvorschlag kann einen oder mehrere Wahlvorschläge beinhalten, je nachdem, welches Amt oder welche Funktion besetzt werden soll. Listenwahlen sind nummeriert darzustellen. Werden mehr als die insgesamt oder durch den jeweiligen Wahlvorschlag zu besetzenden Positionen aufgeführt, gelten die mehr als erforderlich angegebenen Namen als mögliche Nachrücker, falls ein gewählter Amts-/Funktionsträger ausscheidet.

Es existiert keine gesetzliche Vorgabe, wie ein Antrag zu formulieren ist. Gerade bei mündlich vorgetragenen Anträgen wäre dies zudem schwierig umzusetzen. Bei schriftlichen Anträgen ist es grundsätzlich empfehlenswert, streng zwischen Beschlusstext und Begründung zu unterscheiden. Der Beschlusstext beschränkt sich darauf, festzulegen, was durch den Antrag erreicht werden soll – etwa der Namen und die Funktion einer Person, die gewählt wird, oder ein bestimmter Auftrag an den Gemeindevorstand.

Die Begründung erfüllt zwei Funktionen: Sie informiert die Gemeindevertreter und Fraktionen über Anlass, Sinn und Zweck des Antrags und liefert Hintergrundwissen; zugleich unterstützt sie die Verwaltung bei der Umsetzung des Beschlusses. In der Abstimmung oder Wahl wird nur der Beschlusstext beschlossen, nicht die Begründung. Ist dieser nicht selbsterklärend, kann die Verwaltung die Begründung freiwillig heranziehen, um den Beschluss auszulegen. Beide Funktionen dienen damit demselben Ziel: den Beschlusstext zu erläutern.