Vorsitzender

Als Vorsitzender wird eine Person bezeichnet, die eine Gruppe, eine Partei oder einen Verein leitet.^[1] Sie hat den Vorsitz in einer Versammlung inne, die etwas berät, diskutiert oder beschließt.^[2] Im hessischen Kommunalverfassungsrecht ist es die Aufgabe eines Vorsitzenden als Primus inter pares, einem kommunalen Organ vorzusitzen. So ist es nach § 58 Hessische Gemeindeordnung (HGO) die Aufgabe des Vorsitzenden, zu den Sitzungen des Vertretungsorgans einzuladen und ihre Tagesordnung festzulegen. Er leitet die Verhandlungen, er wahrt die Ordnung in den Sitzungen und übt das Hausrecht aus.

Die lateinische Redewendung „Primus inter pares“ bedeutet auf Deutsch „Erster unter Gleichen“. Der Vorsitzende nimmt eine herausgehobene Stellung ein, besitzt ansonsten dasselbe Recht wie jedes andere Organmitglied auch. Im Besonderen besitzt er in Abstimmungen keine Stimme mehr als die anderen Mitglieder.

Es ist Aufgabe des Vorsitzenden, zu den Sitzungen einzuladen. Dazu legt er den Sitzungstermin und den Sitzungsort fest. Die Ladung ist nur rechtmäßig, wenn zwischen ihrem Zugang und der Sitzung grundsätzlich mindestens drei Tage liegen (§ 58 Abs. 1 Satz 2 HGO); die Geschäftsordnung kann eine längere Ladungsfrist vorsehen.^[3] Außerdem bestimmt er die Tagesordnung mit den Themen, die in der Sitzung behandelt werden sollen.

Während der Versammlung sorgt der Vorsitzende für die Ordnung (§ 60 HGO). Er ruft die einzelnen Tagesordnungspunkte auf, gibt den einzelnen Rednern das Wort und kann es ihnen wieder entziehen. Der Wortentzug kommt dabei regelmäßig erst dann infrage, wenn vorher der Sachruf erfolglos war. Mit dem Sachruf ruft der Vorsitzende den Redner dazu auf, zur Sache zu sprechen, falls dieser vom Verhandlungsgegenstand abschweift.^[4]

Er handelt auf Grundlage der Geschäftsordnung und wendet sie fair sowie loyal an. Damit ist der Vorsitzende nicht allein Adressat der Geschäftsordnung, sondern zugleich ihr Vollzieher.^[5] Als Versammlungsleiter muss der Vorsitzende sachlich, objektiv und unparteilich agieren; er darf nicht zur Sache sprechen, solange er den Vorsitz führt^[6].

In Ausnahmefällen kann der Vorsitzende des kommunalen Vertretungsorgans ein Mitglied für bis zu drei Sitzungstage ausschließen (§ 60 Abs. 2 Satz 1 HGO). Dafür muss das Verhalten des Mitglieds ungebührlich oder wiederholt ordnungswidrig gewesen sein.

Um den Begriff der Ungebührlichkeit auszulegen, ist die Verhältnismäßigkeit zu beachten; dieses Ordnungsmittel ist vorsichtig und zurückhaltend anzuwenden. Die Grenzen des Tragbaren müssen erheblich überschritten werden. Das Verhalten muss ursächlich gewesen sein, um den Ablauf der Sitzung nachhaltig zu stören.^[7]

Ein ordnungswidriges Verhalten verlangt einen Verstoß gegen Verfahrensregeln oder verfahrensleitende Maßnahmen des Vorsitzenden, die den Gang der Verhandlungen beeinträchtigen. Wiederholt ist dieses Verhalten nur, wenn es mindestens zweimal in derselben Sitzung auftrat.^[8]

Der Vorsitzende übt das Hausrecht aus. Örtlich ist es auf den Sitzungsraum sowie gegebenenfalls die angrenzenden Räume wie etwa den Flur beschränkt;^[9] unabhängig davon, ob diese Räume im Eigentum der Gemeinde stehen oder nicht.^[10] Zeitlich beschränkt ist es auf die Dauer der Sitzung.^[11] Ausgeübt wird es grundsätzlich gegenüber jedermann. Der Vorsitzende übt das Hausrecht somit nicht allein gegenüber den Mitgliedern der Gemeindevertretung aus, sondern genauso gegenüber den Mitgliedern des Gemeindevorstands einschließlich Bürgermeister^[12] und allen Zuhörern.^[13] Infolge des kommunalverfassungsrechtlichen Teilnahmeanspruchs nach § 59 Satz 1 HGO sollte ein auszuschließendes Mitglied des Gemeindevorstands jedoch vorher angehört werden.^[14] Entsprechend gilt dies im Kreistag für Kreisausschussmitglieder.

Störende Personen kann der Vorsitzende des Raumes verweisen. Er hat dabei allerdings das Übermaßverbot zu beachten.^[15] Es muss ein wichtiger und nachvollziehbarer Grund vorliegen.^[16] Sofern es ein milderes, gleich geeignetes Mittel gibt, hat der Vorsitzende dieses zu wählen. So sind ermahnende Wort vor einem auszusprechenden Hausverbot zunächst vorzugswürdig. Verlässt jemand trotz Verweisung nicht den Saal, kann der Vorsitzende die Polizei dazu rufen; im Übrigen erfüllt die Weigerung den Tatbestand des Hausfriedensbruchs nach §§ 123, 124 Strafgesetzbuch.^[17]

Vor und nach der Sitzung in gemeindlichen Einrichtungen steht das Hausrecht dem Bürgermeister zu,^[18] entsprechend bei Einrichtungen des Landkreises dem Landrat.

Nach den allgemeinen erläuternden Worten werden nunmehr die Besonderheiten nach Art des Vorsitzenden herausgearbeitet.

Die Institution und Aufgaben des Vorsitzenden der Gemeindevertretung ergeben sich aus den §§ 57, 58, 60 HGO. In Städten wird er als Stadtverordnetenvorsteher bezeichnet. Für den Kreistagsvorsitzenden sind die Institution und Aufgaben in §§ 31, 32 HKO definiert.

Beide werden in der ersten Sitzung nach der Kommunalwahl aus der Mitte der Mitglieder des kommunalen Vertretungsorgans gewählt. Traditionell geht das Vorschlagsrecht allerdings an die größte Fraktion. Zwingend ist dies nicht.

Mit den Stimmen von mindestens zwei Dritteln der gesetzlichen Zahl der Gemeindevertretung respektive des Kreistags kann der Vorsitzende wieder abgewählt werden.

Der Vorsitzende wird als „Erster Bürger“ bezeichnet. Als Vorsitzender des obersten Organs der Gemeinde (§ 9 HGO) beziehungsweise des Landkreises (§ 8 HKO) kommt ihm eine bedeutende Rolle zu: Er repräsentiert die Gemeindevertretung (§ 57 Abs. 3 HGO) respektive den Kreistag (§ 31 Abs. 3 HKO) nach außen. Protokollarisch steht er somit noch vor dem Bürgermeister/Landrat. Für seine repräsentativen Aufgaben sind im Ergebnishaushalt Verfügungsmittel vorzusehen (§ 13 Gemeindehaushaltsverordnung). Aus dieser repräsentativen Funktion folgt jedoch keine politisch bedeutende Rolle; die tatsächliche Gestaltungsmacht liegt bei der Verwaltungsleitung.

Nach § 58 Abs. 5 HGO legt der Vorsitzende der Gemeindevertretung die Tagesordnung im Benehmen mit dem Gemeindevorstand fest. Praktisch stimmt er sich dafür mit dem Bürgermeister ab. „Ins Benehmen setzen“ bedeutet nicht, ein Einvernehmen herstellen zu müssen; vielmehr kann der Vorsitzende der Gemeindevertretung von den Wünschen des Gemeindevorstands aus sachlichen Gründen abweichen.

Ferner berücksichtigt er die Anträge, die ihm durch die Gemeindevertreter und Fraktionen fristgerecht übermittelt wurden; in den Fällen einer erzwungenen Sitzung nach § 56 Abs. 1 Satz 2 HGO muss er dies. Für die Landkreise gilt dies entsprechend.

Umstritten ist, ob dem Vorsitzenden nicht nur ein formelles, sondern ebenso ein materielles Prüfungsrecht obliegt, ob er einen Antrag zulässt oder nicht. Formell ist ein Antrag zulässig, wenn er fristgerecht eingereicht wurde. Materiellrechtlich, das heißt inhaltlich ist zu unterscheiden zwischen der Organkompetenz der Gemeindevertretung und der Verbandskompetenz der Gemeinde.

Zulässig ist ein Antrag dann, wenn er in die Zuständigkeit des Organs Gemeindevertretung fällt. Es darf sich um keine Angelegenheit handeln, für die beispielsweise der Gemeindevorstand zuständig ist (Organkompetenz).

Vorerst entschieden hat der Gesetzgeber mit der HGO-Novellierung 2011 die Frage der Verbandskompetenz:^[19] Demnach muss für eine zu beratende und beschließende Angelegenheit die Gemeinde überhaupt zuständig sein. Wie der Gesetzgeber begründete, könne die Zuständigkeit der Gemeindevertretung nicht weiter gehen als die Zuständigkeit der Gemeinde, für die die Vertretung handelt. Beschränkt sind Verhandlungsgegenstände für die Tagesordnung demnach auf Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft.^[20] Sie besitzt kein allgemeinpolitisches Mandat.^[21] Unzulässig sind demzufolge die Beispiele aus den 1980er Jahren, in denen sich Gemeinden durch ihre Vertretungen zu „atomwaffenfreien Zonen“ erklären wollten.^[22] In diesem Fall kann, nach Ansicht des Verfassers muss der Vorsitzende ablehnen, das Thema auf die Tagesordnung zu setzen, um rechtssicher zu handeln. Anders wäre dies nur dann, wenn innerhalb der Gemeinde ein Atomkraftwerk oder ein Atommüll-Endlager bereits existiert, geplant ist oder die Gemeinde durch solche Einrichtungen in der angrenzenden Gemarkung berührt wäre.

Ein weitergehendes Prüfrecht steht dem Vorsitzenden nicht zu. Auch die Einordnung eines Antrags als bloßer Appell ohne konkreten Handlungsauftrag rechtfertigt es nicht, den Antrag zu verwerfen.^[23]

In allen Ausschusssitzungen ist der Vorsitzende berechtigt, mit beratender Stimme teilzunehmen (§ 62 Abs. 4 Satz 1 HGO).

Sowohl die Gemeindevertretung als auch der Kreistag bilden Ausschüsse. Der Finanzausschuss ist als einziger rechtlich vorgegeben (§§ 62 HGO, 33 HKO). Den Vorsitzenden bestimmen die Mitglieder des Ausschusses in ihrer ersten Sitzung aus ihrer Mitte. Das Kommunalrecht gibt nicht vor, ob und wenn ja, nach welchem Schlüssel die Ausschussvorsitze verteilt werden. Dadurch kann jedes kommunale Vertretungsorgan die Ausschussvorsitze frei bestimmen. Sie kann dies proportional auf die Fraktionen verteilen; sie muss es jedoch nicht. Sie kann den Vorsitz im Finanzausschuss der größten Oppositionsfraktion übertragen, wie es im Deutschen Bundestag für den Haushaltsausschuss traditionell vorgesehen ist; sie muss es jedoch nicht.

Mit zwei Dritteln der Ausschussmitglieder kann der Vorsitzende wieder abgewählt werden.

Aufgabe des Ausschussvorsitzenden ist es, zu den Sitzungen einzuladen und die Tagesordnung festzusetzen. Er hat sich dafür nicht nur ins Benehmen mit dem Gemeindevorstand, sondern überdies mit dem Vorsitzenden der Gemeindevertretung zu setzen.

Vorsitzender des Gemeindevorstands ist der (Ober-)Bürgermeister (§ 65 Abs. 1 GO), des Kreisausschusses der Landrat (§ 36 Abs. 1 Satz 1 HKO). Damit ist der Vorsitz vorgegeben und wird nicht durch dessen Mitglieder frei gewählt. Folglich ist der Vorsitzende auch nicht durch das Gremium abwählbar. Er lädt zu den Sitzungen so oft ein, wie es die Geschäfte erfordern; als Regel ist eine Sitzung pro Woche gesetzlich vorgesehen (§ 69 HGO). Dafür legt er die Tagesordnung fest. Außerdem leitet er die Sitzung, bereitet sie vor und nach.

Die Mitglieder des Ortsbeirats wählen in ihrer ersten Sitzung aus ihrer Mitte einen Vorsitzenden. Er trägt die Bezeichnung Ortsvorsteher (§ 82 Abs. 5 HGO). Mit zwei Dritteln der Ortsbeiratsmitglieder kann der Vorsitzende wieder abgewählt werden.

Soweit ihm durch den Gemeindevorstand die Leitung einer Außenstelle der Gemeindeverwaltung übertragen wird, agiert er als Ehrenbeamter (§ 5 Hessisches Beamtengesetz). In dieser Funktion unterliegt er als Dienstvorgesetztem dem Bürgermeister.

Aus ihrer Mitte wählen die Mitglieder des Ausländerbeirats einen Vorsitzenden. Mit zwei Dritteln der Mitglieder im Ausländerbeirat kann der Vorsitzende wieder abgewählt werden.

Die Aufgabe der Vorsitzenden sonstiger Beiräte – etwa des Jugendbeirats – legt die Gemeinde oder der Landkreis in einer Satzung fest (§§ 4c, 8c HGO, 4c, 8a HKO). Um einheitliche, eingespielte Verfahren anzuwenden, ist jedoch empfehlenswert, sich an den Aufgaben eines Vorsitzenden in den Ausschüssen zu orientieren.

In den Landkreisen sowie kreisfreien Städten wird gemäß § 70 Abs. 1 Sozialgesetzbuch (SGB) VIII ein Jugendhilfeausschuss gebildet. Dieser erörtert unter anderem aktuelle Problemlagen junger Menschen und ihrer Familien oder befasst sich mit der Jugendhilfeplanung.

Dabei handelt es sich zwar um ein bundesrechtlich konstituiertes Kommunalorgan, das jedoch die politischen Mehrheitsverhältnisse der Vertretungskörperschaft nur teilweise widerspiegelt. Es wird im Übrigen von Trägern der freien Jugendhilfe und von sachverständigen Bürgern besetzt.^[24] Die Mitglieder bestimmen sich nach § 71 SGB VIII. Konkretisiert wird dies durch § 6 Hessisches Kinder- und Jugendhilfegesetzbuch (HKJGB).

In den Gesetzen wird nicht festgelegt, wie der Vorsitzende des Jugendhilfeausschusses zu bestimmen ist. Gleichwohl legt § 6 Abs. 5 Satz 4 HKJGB fest, dass die vom Jugendhilfeausschuss eingerichteten Fachausschüsse ihre Vorsitzenden selbst wählen. In analoger Anwendung ist deshalb der Vorsitzende des Jugendhilfeausschusses selbst ebenfalls durch dessen Mitglieder zu wählen. Er besitzt die Aufgabe, zu den Sitzungen des Jugendhilfeausschusses einzuladen und die Tagesordnung festzulegen. Er leitet die Sitzung und übt während ihres Verlaufs das Hausrecht aus.