Öffentlichkeit

Als das von den Bürgern gewählte und nach § 9 der Hessischen Gemeindeordnung (HGO) oberste Organ der Gemeinde steht die Gemeindevertretung in einer besonderen, verfassungsrechtlich gebotenen^[1] Pflicht, transparent zu agieren. § 52 HGO normiert deswegen den Grundsatz, dass sie ihre Beschlüsse in öffentlicher Sitzung fassen muss (Öffentlichkeitsprinzip). Dasselbe gilt grundsätzlich für ihre Ausschüsse und den Ortsbeirat sowie entsprechend für den Kreistag und dessen Ausschüsse. Nicht aber für den Gemeindevorstand und den Kreisausschuss, deren Sitzungen in der Regel nichtöffentlich sind (§ 67 Abs. 1 Satz 1 HGO).

Nach Art. 20 Abs. 1, 2 des Grundgesetzes (GG) ist die Bundesrepublik Deutschland ein demokratischer Staat, dessen Staatsgewalt vom Volke ausgeht. Über Art. 28 Abs. 1, 2 GG sind die Kommunen ebenfalls an diese Grundsätze gebunden. Das Öffentlichkeitsprinzip soll demnach nicht bloß das bürgerschaftliche Interesse an der kommunalen Selbstverwaltung fördern und eine sachgerechte Entscheidung bei künftigen Wahlen erleichtern,^[2] sondern zugleich eine Kontrolle ermöglichen.^[3] Nur die Kontrolle der Mandatsträger bewirkt eine faktische Bindung an den Volkswillen.^[4] Zudem ist die Opposition auf die Öffentlichkeit angewiesen. Nur wenn diese hergestellt ist, kann sie effektiv die Mehrheit kritisieren und aufzeigen, selbst die besseren politischen Konzepte parat zu haben.^[5] Wird allerdings zu einem Gegenstand kein Redebedarf angemeldet, muss hierzu auch keine öffentliche Debatte stattfinden; nichts anderes gilt, wenn über das Thema zuvor nichtöffentlich im Ausschuss diskutiert wurde.^[6]

Als Öffentlichkeit ist grundsätzlich jeder gemeint, unabhängig davon, ob Einwohner oder Bürger der Gemeinde oder des Wohnorts. Damit können auch Ortsfremde an der Sitzung teilnehmen.^[7] Ebenso teilnahmeberechtigt ist die Presse. Nutzt diese Laptops als Hilfsmittel, ist dies zulässig, soweit dies die Sitzung nicht stört.^[8]

Damit eine Sitzung als öffentlich gilt, muss sie öffentlich und fristgerecht bekannt gemacht werden (siehe Öffentliche Bekanntmachung). Nur so kann die Öffentlichkeit von der Sitzung Kenntnis erlangen. Für die Bürger ist dies Voraussetzung dafür, sich zu informieren und die Arbeit der Gemeindevertreter zu kontrollieren. Außerdem ist sicherzustellen, dass die Sitzung in Räumen stattfindet, zu denen jedermann ohne Ansehen der Person^[9] Zutritt hat.^[10] Notwendig ist kein Ort, den der Gemeinde gehört, allerdings sollte der Ort in der Gemeinde und nicht außerhalb liegen. Ausnahmsweise ist eine Sitzung in einer nahegelegenen Gemeinde möglich. Insoweit dient der Öffentlichkeitsgrundsatz dazu, dass jedermann ohne große Schwierigkeiten den Sitzungsort erreichen kann.^[11]

Gewährt wird der Zutritt nur im Rahmen der Kapazitäten.^[12] Die Gemeinde ist nicht verpflichtet, Plätze für die gesamte Bevölkerung bereitzustellen. Vielmehr sind so viele Plätze bereitzuhalten, wie üblicherweise an den Sitzungen teilnehmen.^[13] Übersteigt das Interesse die Kapazitäten, muss der Zugang nach gleichen Rechten sowie willkürfrei erfolgen; infrage kommen beispielsweise eine Verteilung von Zugangskarten per Lose oder nach dem Windhund-Prinzip.^[14] Als Hilfskriterien können die örtlichen Bürger^[15] sowie Medienvertreter^[16] bevorzugt werden.

Das Zutrittsrecht beschränkt sich auf eine passive Teilnahme, auf das Zuhören.^[17] Weder darf die Öffentlichkeit sich selbst zu einzelnen Themen äußern noch in irgendeiner Art oder Weise ihr Missfallen beziehungsweise ihre Zustimmung zu einzelnen Punkten darstellen. Bekundungen mittels Applaus oder Buh-Rufen sind unzulässig.

Für einzelne Angelegenheiten kann ausnahmsweise die Öffentlichkeit ausgeschlossen werden. Der Antrag hierzu wird in öffentlicher Sitzung gestellt, jedoch nichtöffentlich begründet und abgestimmt. Entscheidet die Mehrheit für die Nichtöffentlichkeit, bleibt bis zur Abarbeitung des Tagesordnungspunkts die Öffentlichkeit außen vor.

Die Öffentlichkeit darf nur dann ausgeschlossen werden, wenn dies das öffentliche Wohl oder berechtigte Ansprüche oder Interessen einzelner Personen erfordern.^[18] Die Gemeindevertretung muss sich hierfür am Öffentlichkeitsgebot orientieren. Notwendig sind hinreichende tatsächliche Anhaltspunkte, dass Geheimhaltsinteressen berührt sein könnten; bloße Mutmaßungen oder Spekulationen genügen nicht.^[19]

Durch den Ausschluss wird nicht nur die Öffentlichkeit daran gehindert, ihre Kontrolle auszuüben. Auch ist der einzelne Gemeindevertreter in seinem Recht auf freie Mandatsausübung eingeschränkt.^[20] Im nichtöffentlichen Teil erlangte Kenntnisse unterliegen der Schweigepflicht (§ 24 Abs. 1 i. V. m. § 35 Abs. 2 Satz 1 HGO). Dieses Wissen darf der Gemeindevertreter im Rahmen seiner kommunalpolitischen Tätigkeit – soweit diese öffentlich erfolgt – weder in der Gemeindevertretung noch außerhalb verwerten. Zudem kann die Opposition ohne Öffentlichkeit keine Alternativen zur Mehrheit aufzeigen.

Das öffentliche Wohl ist gefährdet, wenn eine Beratung sehr wahrscheinlich die Interessen von Bund, Land, Gemeinde, anderen öffentlich-rechtlichen Körperschaften oder der Allgemeinheit erheblich und dauerhaft verletzt.^[21]

Denkbare Gründe für berechtigte Interessen einzelner Personen sind etwa ihre Bedürftigkeit oder ihre Kreditfähigkeit, Personalangelegenheiten der Verwaltung oder schützenswerte Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse.^[22]

Unter Letzterem versteht das Bundesverfassungsgericht alle unternehmensbezogenen Tatsachen, Umstände und Vorgänge, die nicht allgemein bekannt, sondern nur einem begrenzten Personenkreis zugänglich sind. Das Unternehmen muss zudem ein berechtigtes Interesse daran haben, dass die Informationen nicht weitergegeben werden.^[23] Darunter fallen etwa Produktionsmethoden oder Kalkulationen, Kundenlisten oder Marktstrategien.^[24]

In der Praxis ist es ratsam, Themen an das Ende der Tagesordnung zu setzen, bei denen im Vorhinein ein Ausschluss der Öffentlichkeit zu erwarten ist. Anderweitig müssten die Bürger vor dem Sitzungsraum warten, sofern sie nachfolgende Themen noch interessant finden. Je nach Umfang der Beratungen kann dies viel Zeit in Anspruch nehmen. Zwar verlangt § 52 Abs. 2 HGO die Bekanntgabe der im nichtöffentlichen Teil getroffenen Beschlüsse nach Wiederherstellung der Öffentlichkeit. Gleichwohl kann dies nachträglich etwa über die Website der Gemeindevertretung sowie in der öffentlich zugänglichen Niederschrift zur Sitzung geschehen.

Verhält sich ein Zuhörer ungebührlich, darf dieser durch den Vorsitzenden als Inhaber des Hausrechts ausgeschlossen werden. Der Vorsitzende hat allerdings den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz zu beachten. Zulässig ist ein Ausschluss regelmäßig erst dann, wenn dem Zuhörer zunächst ermahnend die Möglichkeit gegeben wurde, sein Verhalten zu ändern. Ist ein Zuhörer gewalttätig, kann der unmittelbare Ausschluss verhältnismäßig sein.

Wird die Öffentlichkeit vollständig ausgeschlossen, liegt ein erheblicher Verfahrensmangel vor. In diesem Fall sind alle im nichtöffentlichen Teil gefassten Beschlüsse unwirksam.

Allerdings führt nicht jeder Verstoß automatisch zur Nichtigkeit: Wenn nur ein Teil der Plätze im Sitzungsraum fehlerhaft vergeben wurde, der Rest aber für alle gleichermaßen zugänglich blieb, ist die Nichtigkeit nicht automatisch gegeben.^[25]

Davon zu unterscheiden ist eine fehler- oder lückenhafte öffentliche Bekanntmachung. Dazu zählen etwa geringfügig falsche Uhrzeiten (18:00 statt 18:30 Uhr Beginn) oder Tagesordnungspunkte, die nicht aufgerufen werden sollen. Soweit sich jedermann unproblematisch durch Nachfrage klarstellend über Ort, Zeit und Tagesordnung informieren kann, bleiben die in der Sitzung gefassten Beschlüsse wirksam.^[26]

Für Satzungen ist die Wirksamkeitsfiktion nach § 5 Abs. 4 HGO nicht einschlägig. Die Vorschrift benennt abschließend die Verfahrens- und Formvorschriften, deren Verletzung unbeachtlich bleibt, wenn sie nicht innerhalb von sechs Monaten gerügt wird; nur in diesen Fällen gelten die betroffenen Beschlüsse trotz des Mangels als rechtswirksam. Der für das Öffentlichkeitsprinzip maßgebliche § 52 HGO zählt nicht dazu.

Mit der Novellierung des hessischen Kommunalverfassungsrechts im April 2025 wurde der § 52 Abs. 3 Satz 2 HGO eingefügt,^[27] wonach öffentliche Sitzungen der Gemeindevertretung (und des Kreistags) live in das Internet übertragen werden dürfen. Damit legalisierte der Gesetzgeber, was bereits manche Kommune ohnehin schon umsetzten. Die Gemeinde kann entscheiden, ob sie Bild und Ton überträgt, oder es bei einer Audioübertragung belässt. Festzulegen ist dies in der Hauptsatzung. Darin wird auch bestimmt, ob und in welchem Umfang die Sitzungen aufgezeichnet und archiviert der Öffentlichkeit bereitgestellt werden.

Datenschutzrechtlich ist dies unproblematisch. Mandatsträger treten in der Gemeindevertretung nicht als Grundrechtsträger auf,^[28] sondern vielmehr als Repräsentanten der Bürgerschaft.^[29] Vereinzelt wird diskutiert,^[30] dies sei nur zulässig, wenn dem einzelnen Gemeindevertreter ein Widerspruchsrecht eingeräumt wird. Er soll entscheiden können, ob er live zu sehen und zu hören sein soll oder nicht. Dies erhöht jedoch den Aufwand, um einen Livestream zu betreiben. Es müsste Personal bereitstehen, um jederzeit den Livestream unterbrechen zu können. Ebenso wenig setzt die HGO eine solche Option voraus. Allerdings kann die Hauptsatzung derartiges regeln.

Von Liveübertragungen abzugrenzen ist die Medienöffentlichkeit. Gemeint ist damit, dass Medien von der Sitzung Bild- und Tonaufnahmen anfertigen, um sie danach zu veröffentlichen – etwa in der Zeitung. Zulässig ist dies gemäß § 52 Abs. 3 Satz 1 HGO nur dann, wenn dies die Gemeindevertretung zuvor in der Hauptsatzung positiv geregelt hat.

In der HGO ist der Begriff „Medien“ nicht näher definiert. Angesichts des gesellschaftlichen Wandels und der zunehmenden Bedeutung digitaler Medien dürften nach Ansicht des Verfassers nicht nur klassische Medien wie Fernseh- und Hörfunksender oder Tageszeitungen darunter fallen. Vielmehr zählen dazu ebenso Online-Medien bis hin zu Blogs. Es kommt auch nicht darauf an, ob ein dezidiert journalistisches Interesse durch das Medium verfolgt wird, oder ein eher privates. Damit werden durch die Vorschrift auch die Mandatsträger erfasst, soweit sie Aufnahmen der Sitzung für eigene Beiträge verwenden möchten.

Stellt die Gemeindevertretung die Medienöffentlichkeit her, muss sie die davon profitierenden Medien folgerichtig zu den Sitzungen zulassen und ihnen Film- und Tonaufnahmen gestatten.^[31] Tut sie das nicht, wird dadurch zugleich die freie Mandatsausübung der einzelnen Gemeindevertreters eingeschränkt.^[32]