Kommunaler Spitzenverband

Ein kommunaler Spitzenverband ist ein organisierter Zusammenschluss von kommunalen Gebietskörperschaften. Mitglieder in den drei in Deutschland organisierten Spitzenverbänden sind die Gemeinden (inklusive Städte) und Landkreise.

Der Beitritt ist freiwillig, in der Praxis jedoch üblich.^[1] Will eine Kommune aus einem Spitzenverband austreten, obliegt dies als wichtige Angelegenheit im Sinne des § 51 Nr. 1 Hessische Gemeindeordnung (HGO) der Gemeindevertretung respektive des § 30 Nr. 1 Hessische Landkreisordnung dem Kreistag.^[2]

Die Geschichte der Spitzenverbände reicht bis in das 19. Jahrhundert zurück: Erste lockere Organisationsformen gab es bereits in den Jahren 1863/1864 in Sachsen und Schlesien, um Zusammenkünfte von Städten zu organisieren.^[3] Heute handelt es sich um professionelle Organisationen, mit festen Strukturen und einem breiten personellen Unterbau. Sie beraten ihre Mitglieder in rechtlichen und sonstigen Fragen sowie entwickeln gemeinsame Positionen, um gesetzgeberischen Einfluss zu nehmen.

Politikwissenschaftlich wird die Interessenvertretung durch Verbände, das heißt die Einflussnahme auf politische Prozesse, als Lobbyismus bezeichnet. Die Vertreter der Spitzenverbände lehnen den in der Öffentlichkeit häufig negativ konnotierten Begriff des Lobbyisten für sich jedoch ab. Sie wenden mit Blick auf die Art der von ihnen vertretenen Interessen ein, dass die Spitzenverbände keine privatwirtschaftlichen Ziele verfolgen, da sie als Repräsentanten der Kommunen dem Gemeinwohl verpflichtet sind.^[4] Für diese Position spricht, dass die kommunalen Spitzenverbände verfassungsrechtlich zum staatlichen Bereich gezählt werden, als Teil der ausführenden Gewalt (Exekutive). Zwar sind die kommunalen Spitzenverbände – mit Ausnahme Bayerns – privatrechtlich (zum Beispiel als eingetragener Verein) organisiert. Darauf kommt es jedoch nicht an. Entscheidend ist: Die Spitzenverbände nehmen allein Aufgaben für ihre ausschließlich kommunalen Mitglieder wahr, indem sie sie beraten und ihre Interessen vertreten. Im Besonderen lässt sich eine – obgleich sehr lange – Legitimationskette im Sinne des Artikel 20 Abs. 2 Satz 1 Grundgesetz (GG) der in den kommunalen Spitzenverbänden entscheidenden Personen auf das Volk zurückführen,^[5] obgleich dadurch eine demokratische Legitimation der Spitzenverbände nach Ansicht des Verfassers lediglich mittelbar anzunehmen ist. Folglich sind die kommunalen Spitzenverbände wie alle Träger der Staatsgewalt unter anderem an das Neutralitäts- und Sachlichkeitsgebot gebunden.^[6] Ebenso sind die kommunalen Spitzenverbände gemäß § 2 Abs. 2 Nr. 14 Lobbyregistergesetz nicht verpflichtet, sich in das Lobbyregister für die Interessenvertretung gegenüber dem Deutschen Bundestag einzutragen. Im Ergebnis besitzt die Arbeit der kommunalen Spitzenverbände durchaus einige Parallelen mit typischen Lobbyisten; gleichwohl ist diese Arbeit allein im Gemeinwohl verortet. Ihre Arbeit ist daher hinsichtlich der Einflussnahme auf politische Prozesse am ehesten mit den Vertretungen der Länder beim Bund sowie mit den ständigen Vertretungen der Mitgliedsstaaten der Europäischen Union in Brüssel vergleichbar.

Bundesweit haben sich drei kommunale Spitzenverbände gebildet: der Deutsche Städtetag, der Deutsche Städte- und Gemeindebund sowie der Deutsche Landkreistag. Bereits aus den Bezeichnungen wird deutlich, dass die drei Verbände zwar allesamt die kommunale Familie vertreten wollen, sich die konkrete Mitgliedschaft jedoch wesentlich unterscheidet: Während im Landkreistag ausschließlich die Ebene der Landkreise vertreten ist, existiert zwischen dem Städtetag sowie dem Städte- und Gemeindebund ein Konkurrenzverhältnis, da beide die Gemeinde- und Stadtebene vertreten wollen. Infolge dieser Konkurrenz erweiterten beide Verbände im Laufe des 20. Jahrhunderts ihre Mitgliedschaftskriterien, sodass große Städte dem Städte- und Gemeindebund beitreten durften, während Gemeinden mit städtischem Gepräge Teil des Städtetags werden konnten. Dies führt in der Praxis zu zahlreichen Doppelmitgliedschaften.^[7]

Alle drei Spitzenverbände sind jeweils sowohl in einen Bundesverband als auch in Landesverbände gegliedert. Dabei kanalisieren die Bundesverbände als Dachverbände die Arbeit der Landesverbände. Zugleich liegt der Blickpunkt der Bundesverbände in puncto Lobbyismus bei der Bundesgesetzgebung, während die Landesverbände ihren Schwerpunkt auf die Landesgesetzgebung legen. Da die Kommunen gemäß Art. 28 GG Teil der Länder sind^[8] und die Länder somit maßgeblich die kommunale Selbstverwaltung gewährleisten, liegt in der Praxis eine große Bedeutung bei den Landesverbänden. Diese sind überdies erste Ansprechpartner für ihre Mitglieder, um sie beispielsweise in rechtlichen Fragestellungen zu beraten.

Im Folgenden wird näher auf die Bedeutung, Geschichte und Mitgliedschaft der drei Spitzenverbände eingegangen.

Im Jahr 1905 in Berlin gegründet, ist der Deutsche Städtetag der älteste der drei kommunalen Spitzenverbände.^[9] Ebenso war der Städtetag der erste Spitzenverband im Nachkriegsdeutschland, der bereits 1945 wiedergegründet wurde. Initiator war der damalige Kölner Oberbürgermeister und spätere Bundeskanzler Konrad Adenauer. Triebfeder war seinerzeit jedoch nicht der Wunsch, auf politische Prozesse einzuwirken, sondern vielmehr, einen Erfahrungsaustausch auf kommunaler Ebene zu etablieren. Besonders die Fragen von Flucht und Vertreibung sowie die Versorgung der Bevölkerung mit Nahrung beschäftigten kurz nach Kriegsende die deutschen Städte und Gemeinden.^[10] Seinerzeit war die Mitgliedschaft im Deutschen Städtetag noch auf kreisfreie Städte beschränkt; Einladungsschreiben wurden an größere Städte mit mindestens 80.000 Einwohnern adressiert.^[11] Noch heute wird der Städtetag daher als „Lobby der Großstädte“^[12] bezeichnet.

Heute sind mittel- oder unmittelbar im Deutschen Städtetag rund 3.200 Städte und Gemeinden zusammengeschlossen, die zirka 54 Millionen Einwohner repräsentieren.^[13] Unmittelbar Mitglied im Deutschen Städtetag sind alle 16 Landesverbände, die für die 16 Bundesländer stehen. Überdies sind bundesweit rund 200 Städte direkte Mitglieder des Städtetags und somit nicht bloß mittelbar über ihre Landesverbände Teil des Bundesverbands. Laut Angaben des Deutschen Städtetags umfasst dies alle kreisfreien Städte und die Stadtstaaten Berlin, Hamburg und Bremen.^[14]

Oberstes Organ des Deutschen Städtetags ist die Hauptversammlung. Die laufenden Geschäfte besorgt das Präsidium mit einem Präsidenten an der Spitze. Derzeit ist Burkhard Jung (SPD) der Präsident des Deutschen Städtetags, Oberbürgermeister von Leipzig (Sachsen). Als Ebene zwischen der Hauptversammlung und dem Präsidium fungiert der Hauptausschuss, dessen rund 135 Mitglieder weit überwiegend durch die Landesverbände entsendet werden. Er tagt in der Regel dreimal jährlich.^[15] Seine Aufgaben sind, neben haushaltswirtschaftlichen Fragen, die Wahl des Präsidiums sowie der hauptamtlichen Beigeordneten in der Hauptgeschäftsstelle. Ebenso kann sich der Hauptausschuss mit grundsätzlichen kommunalpolitischen Fragestellungen auseinandersetzen.^[16] Daneben existieren eine Oberbürgermeisterkonferenz der ostdeutschen Städte,^[17] ein Ausschuss für mittlere Städte des Deutschen Städtetags^[18] sowie 13 Fachausschüsse zu Themen von Bau und Verkehr bis zu Wirtschaft und europäischem Binnenmarkt^[19].

Dem Bundesverband steht eine Hauptgeschäftsstelle zur Seite, die administrative und programmatische Aufgaben wahrnimmt. Geleitet wird sie vom Hauptgeschäftsführer, dem ein ständiger Vertreter, fünf Beigeordnete mit eigenem Dezernat, ein Pressesprecher sowie zirka 35 Referenten zur Seite stehen. Insgesamt arbeiten in der Hauptgeschäftsstelle mit Sitz in Berlin und Köln rund 130 Personen.^[20] Damit ist die Hauptgeschäftsstelle des Deutschen Städtetags zugleich die größte aller drei Hauptgeschäftsstellen, was sich jedoch dadurch erklärt, dass sie mit ihrem Sitz in Köln zugleich ihre Geschäftsstelle mit dem Städtetag NRW (Nordrhein-Westfalen) teilt.^[21]

Nachdem die Nationalsozialisten den Vorgänger des Hessischen Städtetages im Jahre 1933 verboten hatten, ist er zunächst 1945 als Zusammenschluss der seinerzeit neun kreisfreien Städte neu gegründet worden. Wenige Monate später, im Jahr 1946, schlossen sich zahlreiche kreisangehörige Städte zum Hessischen Städtebund zusammen. 1950 gründeten beide gemeinsam eine Arbeitsgemeinschaft, die schließlich 1971 dazu führte, dass beide Spitzenverbände miteinander fusionierten. Die Geschäftsstelle wurde in der Landeshauptstadt Wiesbaden eröffnet.^[22] Der Hessische Städtetag gliedert sich in eine Mitgliederversammlung, einen Hauptausschuss sowie ein Präsidium^[23], ergänzt durch diverse Ausschüsse. Ihm gehören unter anderem alle kreisfreien Städte und Sonderstatusstädte in Hessen an.^[24]

Wie beim Städtetag, gab es beim Deutschen Städte- und Gemeindebund (DStGB) bereits vor dem Zweiten Weltkrieg organisierte Strukturen, die bald nach Kriegsende wiederbelebt werden mussten. Schließlich schlossen sich 1973 der Deutsche Städtebund und der Deutsche Gemeindetag zum Deutschen Städte- und Gemeindebund zusammen.^[25]

Dem Verband gehören heute zirka 11.000 Kommunen an, die durch ihre Landesverbände im Bundesverband vertreten werden. Somit deckt der DStGB durch seine Mitgliedschaft rund 95 Prozent aller Städte und Gemeinden in Deutschland ab.^[26]

Gegliedert ist der Bundesverband in die beiden Organe Hauptausschuss und Präsidium. Während der Hauptausschuss das oberste Organ des DStGB ist und somit alle grundsätzlichen Entscheidungen trifft, obliegt es dem Präsidium, mit seinem Präsidenten an der Spitze, die laufenden Geschäfte zu besorgen.^[27] Derzeitiger Präsident ist der Bürgermeister der Verbandsgemeinde Nieder-Olm (Rheinland-Pfalz), Ralph Spiegler (SPD).^[28] Überdies bildet der Hauptausschuss mehrere Fachausschüsse, die sich mit spezifischen politischen Fragen auseinandersetzen sollen, etwa zum Städtebau und zur Umwelt oder zu Wirtschaft, Tourismus und Verkehr.^[29]

Die Hauptgeschäftsstelle des DStGB befindet sich seit 1998 in Berlin-Lichterfelde.^[30] Geleitet wird sie von einem Hauptgeschäftsführer, der zum Richteramt oder zum höheren Verwaltungsdienst befähigt sein muss. In verschiedenen Dezernaten leiten zudem mehrere Beigeordnete ihnen zugewiesene Aufgabengebiete.^[31]

In Hessen ist der DStGB seit 1946^[32] durch den Hessischen Städte- und Gemeindebund mit Sitz in Mühlheim und einem Büro in der Landeshauptstadt Wiesbaden vertreten, der für 402 Städte und Gemeinden steht. Hinzu kommen über 100 kommunale Körperschaften des öffentlichen Rechts, worunter etwa Zweckverbände fallen. Das oberste Organ ist die Mitgliederversammlung, in die jedes Mitglied einen Vertreter entsendet. Sie wählt außerdem das zehnköpfige Präsidium und den 30-köpfigen Hauptausschuss. In allen 21 hessischen Landkreisen sind Kreisversammlungen organisiert, in denen die Interessen der Mitgliedskommunen vor Ort kanalisiert werden. Die Vorsitzenden der Gemeindevertretungen und Stadtverordnetenversammlungen bilden im Hessischen Städte- und Gemeindebund eine Arbeitsgemeinschaft.^[33] Neben der Beratung und politischen Interessenvertretung veranstaltet der Hessische Städte- und Gemeindebund zudem für seine Mitglieder zahlreiche Fortbildungsprogramme, die im Freiherr vom Stein-Institut bereits seit 1950 zusammengeführt werden.^[34]

Überdies ist der Hessische Städtetag nicht nur Teil des Deutschen Städtetages, sondern ebenso Mitglied im DStGB.

Nach dem Zweiten Weltkrieg wurde auf der Landkreisebene die Diskussion forciert, einen Landkreistag als Zusammenschluss der Landkreise ins Leben zu rufen, wie bereits in der Vorkriegszeit. 1947 schließlich fanden Vertreter aus Franken, Hessen, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen, Schleswig-Holstein sowie Württemberg-Baden zusammen, um den Deutschen Landkreistag zu gründen. Bereits zuvor gab es seit 1946 einen Deutschen Landkreistag in der britischen Zone, der nach einhelliger Meinung rasch zonenübergreifend organisiert werden sollte.^[35]

Heute ist der Landkreistag in 13 Landesverbände gegliedert, die für die 13 Flächenländer in der Bundesrepublik Deutschland stehen. Hinzu kommen einige weitere Verbände wie der Landeswohlfahrtsverband Hessen oder der Verband der bayerischen Bezirke.^[36] Der Deutsche Landkreistag kann als einziger der drei kommunalen Spitzenverbände von sich behaupten, alle potentiellen Mitglieder vertreten zu können: Alle 294 deutschen Landkreise sind über die Landesverbände Teil des Landkreistages.^[37]

Das oberste Organ ist der Hauptausschuss als Mitgliederversammlung. Die laufenden Geschäfte besorgt das Präsidium mit seinem Präsidenten an der Spitze.^[38] Amtierender Präsident ist Dr. Achim Brötel (CDU), der Landrat des Neckar-Odenwald-Kreises (Baden-Württemberg).^[39] Hinzu treten sieben Fachausschüsse, um fachbezogene Positionen zu entwickeln – etwa im Finanzausschuss, der sich unter anderem mit dem für die Landkreise wichtigen Thema der Sparkassen beschäftigt, oder im Kulturausschuss, der sich mit den Themen Jugend, Bildung und Kultur auseinandersetzt.^[40]

Der Hessische Landkreistag war an der Gründung des Bundesverbands beteiligt. Bereits 1945 bildete sich die „Arbeitsgemeinschaft Kurhessischer Landkreise", die ein Jahr später, 1946, erweitert und in „Arbeitsgemeinschaft der Großhessischen Landkreise" umbenannt wurde. Im Anschluss an die Landtagswahl im Dezember 1946 strichen die Landkreise das „Groß" aus dem Namen.^[41] Oberstes Organ des Hessischen Landkreistags ist die Mitgliederversammlung. Für die laufenden Geschäfte ist das Präsidium mit einem Präsidenten an der Spitze verantwortlich.^[42] Gegliedert ist der Landkreistag außerdem in drei Bezirksversammlungen: Nord, Mitte und Süd. Sie sollen politische Fragestellungen vor allem unter regionalen Aspekten beraten. Ihnen gehören die Landräte, hauptamtlichen Kreisbeigeordneten und Kreistagsvorsitzenden der jeweiligen Landkreise in den Bezirken an.^[43] Ebenso ist es üblich, dass die Kreistagsvorsitzenden im Präsidium Funktionen als Vizepräsidenten übernehmen.^[44] Der Hessische Landkreistag ist der einzige der drei hessischen Spitzenverbände, der in dieser Art und Weise ehrenamtliche Kommunalpolitiker in die Entscheidungsfindungen aktiv einbindet.

Der Hessische Städtetag hat seine Aufgaben in § 1 Abs. 1 in der Verbandssatzung wie folgt umrissen: „Der Hessische Städtetag hat die Aufgabe, die Belange seiner Mitglieder auf allen Gebieten des öffentlichen Lebens wahrzunehmen. Dazu gehören insbesondere die Wahrnehmung der Interessen gegenüber gesetzgebenden Körperschaften und Verwaltungsbehörden sowie die Vermittlung des Erfahrungsaustausches."^[45]

Den Bundesverbänden der kommunalen Spitzenverbände obliegt es, die Interessen ihrer Mitglieder gegenüber den Organen des Bundes wahrzunehmen. Hierzu nutzen sie verschiedene Instrumente. In der Öffentlichkeit am sichtbarsten sind die formalisierten Beteiligungsformen der mündlichen sowie schriftlichen Stellungnahme. Daneben nutzen die Spitzenverbände persönliche Kontakte zu Abgeordneten, Ministern sowie den Beamten der Bundesministerien und Bundesbehörden.^[46]

Sowohl die Bundesregierung als auch der Bundestag sehen in ihren Geschäftsordnungen vor, die kommunalen Spitzenverbände zu beteiligen.

Gemäß § 47 Abs. 1 der Gemeinsamen Geschäftsordnung der Bundesministerien (GGO) sind Gesetzentwürfe der Regierung den Spitzenverbänden möglichst frühzeitig zuzuleiten, wenn deren Belange berührt sind. Damit korrespondiert gemäß § 41 GGO die Pflicht, vor Abfassung eines Gesetzentwurfs die Auffassung der kommunalen Spitzenverbände einzuholen. Wirken sich Gesetzesvorhaben auf die Haushalte der Kommunen aus, hat das federführende Bundesministerium gemäß § 44 Abs. 3 GGO rechtzeitig Angaben zu den Ausgaben bei den Spitzenverbänden einzuholen.

In ähnlicher Art und Weise sind gemäß § 69a Abs. 1 Satz 1 der Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages (GO-BT) die Spitzenverbände der Gemeinden und Gemeindeverbände (ergo Landkreise) anzuhören, soweit wesentliche Belange der Kommunen berührt werden. Fraglich ist, was unter „wesentlichen Belangen" zu verstehen ist. Dies konkretisiert § 69a Abs. 1 Satz 3 GO-BT: „Wesentliche Belange (…) werden durch Gesetze berührt, die ganz oder teilweise von den Gemeinden oder Gemeindeverbänden auszuführen sind, ihre öffentlichen Finanzen unmittelbar betreffen oder auf ihre Verwaltungsorganisation einwirken."

In der Praxis werden die drei Spitzenverbände bereits bei Gesetzentwürfen der Bundesregierung zu Stellungnahmen aufgefordert. In diesem Falle kann der Bundestag gemäß § 69a Abs. 1 Satz 2 GO-BT darauf verzichten, die Verbände gesondert zu beteiligen.

Plant der Deutsche Bundestag eine Anhörungssitzung (§ 70 GO-BT) und werden durch den Anhörungsgegenstand kommunale Interessen berührt, ist den kommunalen Spitzenverbänden gemäß § 69a Abs. 2 GO-BT die Teilnahme zu ermöglichen.

Wegen der erfahrungsgemäß kurzen Beteiligungsfristen, die die Bundesregierung setzt, kann es trotz der Möglichkeit aus § 69a Abs. 1 Satz 2 GO-BT sinnvoll sein, die Spitzenverbände im Rahmen der Ausschussberatungen zu beteiligen.^[47] Durch die obligatorische Anhörung werden den Spitzenverbänden keine Vetopositionen oder ähnliche Rechte verliehen.^[48] Bleibt eine Anhörung aus, stellt dies zwar einen Ordnungsverstoß dar, hat jedoch keinerlei Auswirkungen auf die Rechtmäßigkeit der Gesetzgebung.^[49]

Nach einer empirischen Analyse der formalisierten Beteiligungsformen auf der Bundesebene sind die kommunalen Spitzenverbände mit ihren Anmerkungen und Forderungen dann am erfolgreichsten, wenn sie gemeinsame Stellungnahmen abgeben. Agieren sie getrennt, ist nach dieser Analyse der Deutsche Landkreistag nicht nur der aktivste, sondern sowohl in absoluten wie in relativen Zahlen am erfolgreichsten: Er erreicht eine Erfolgsquote von 27,3 Prozent.^[50]

Wie Irene Vorholz, Direktorin beim Deutschen Landkreistag, in einem Beitrag dargestellt hat,^[51] sind die kommunalen Spitzenverbände überdies in zahlreichen Institutionen vertreten, wobei sie sich in ihrem Aufsatz auf den sozialpolitischen und sozialrechtlichen Teil beschränkt hat. So haben die Spitzenverbände unter anderem einen Sitz im Verwaltungsrat der Bundesagentur für Arbeit, im Beirat für das BAföG und ein Vorschlagsrecht für die ehrenamtlichen Richter im 8. Senat des Bundessozialgerichts, der sich mit den Angelegenheiten der Sozialhilfe und des Asylbewerberleistungsgesetzes auseinandersetzt. Überdies wirken sie in mehreren Arbeitsgruppen mit und können sich somit Gehör verschaffen, nicht zuletzt Kontakte knüpfen, um außerhalb formalisierter Verfahren Einfluss nehmen zu können. Die drei Verbände teilen sich, je nach ihren thematischen Schwerpunkten, die Positionen auf, gegebenenfalls, indem diese im Wechsel besetzt werden.

Einfachgesetzlich hat Hessen in der HGO die Beteiligung der kommunalen Spitzenverbände an der Gesetzgebung verankert. Die konkrete Verfahrensweise ist im Gesetz über die Sicherung der kommunalen Selbstverwaltung bei der Gesetzgebung in Hessen (Beteiligungsgesetz, KomBetG) geregelt. Andere Länder haben dies ausdrücklich in ihrer Verfassung normiert.^[52] Wird eine durch die Landesverfassung vorgesehene Beteiligung nicht beachtet, sind die so zustande gekommenen Regelungen aus formellen Gründen verfassungswidrig und somit nichtig.^[53] Dies trifft auf die hessische Situation jedoch dezidiert nicht zu: Selbst bei ausbleibender Beteiligung sind die betroffenen Gesetze rechtswirksam zustande gekommen. Anders ist dies bei im Range unterhalb von Landesgesetzen (wie dem KomBetG) stehenden Rechtsvorschriften einzuordnen: So zustande gekommene Regelungen, etwa Rechtsverordnungen, sind nichtig.^[54]

Seitens des Landes wird die Arbeit der Spitzenverbände nicht bloß als wahrgenommenes Recht, sondern ebenso als „Warn- und Signalfunktion“ für die staatliche Ebene interpretiert. So könne frühzeitig Kritik antizipiert und auf das juristische Fachwissen der Referenten in den Spitzenverbänden zurückgegriffen werden.^[55]

In § 147 Abs. 1 HGO heißt es, dass sowohl der Hessische Landtag als auch die Hessische Landesregierung den Kontakt zu den kommunalen Spitzenverbänden halten. Diese beraten den Landtag in allen Angelegenheiten, die die Belange der Gemeinden und Gemeindeverbände betreffen. In solchen Angelegenheiten besitzen die Spitzenverbände gegenüber der Landesregierung ein Vorschlagsrecht. Durch das Vorschlagsrecht ist die hessische Regelung weitergehender als die vorhandenen Bestimmungen in den beiden Geschäftsordnungen auf der Bundesebene.

§ 2 KomBetG konkretisiert, wie das Verfahren zwischen der Landesregierung und den kommunalen Spitzenverbänden organisiert wird. Demnach werden den Spitzenverbänden die Gesetze, durch die kommunale Interessen berührt werden, möglichst frühzeitig zur Stellungnahme zugeleitet. Entstehen durch das beabsichtigte Gesetz den Kommunen finanzielle Kosten, sind diese ausdrücklich auszuweisen.

Im Regelfall haben die Spitzenverbände zwei Monate Zeit, um Stellungnahmen abzugeben. Dieser auf den ersten Blick möglicherweise lange wirkende Zeitraum ist vor allem deshalb notwendig, weil die Spitzenverbände zunächst eine Befragung unter ihren Mitgliedern organisieren müssen. Da hiermit eine große Anzahl an Menschen in den kommunalen Verwaltungen befasst wird und anschließend die Spitzenverbände die Stellungnahmen konsolidieren müssen, handelt es sich praktisch um eine verständliche Frist. Sie ist jedoch keine zwingende Mindestfrist: § 2 Abs. 3 KomBetG spricht ausdrücklich vom Regelfall, sodass in atypischen (dringenden) Situationen eine Anhörung durch die Landesregierung binnen weniger Tage erfolgen könnte.

Wird das beabsichtigte Gesetz anschließend in den Landtag eingebracht, ist in der Gesetzesvorlage der wesentliche Inhalt der Stellungnahme der kommunalen Spitzenverbände wiederzugeben (§ 3 Abs. 4 KomBetG). Gemäß §§ 3, 4 KomBetG gilt Entsprechendes bei Rechtsverordnungen und Verwaltungsvorschriften.

Bringt nicht die Landesregierung ein Gesetz ein, sondern kommt es aus der Mitte des Landtags, etwa durch eine Fraktion, sind die kommunalen Spitzenverbände ebenfalls nach den Maßstäben des § 2 KomBetG anzuhören (§ 5 KomBetG). Gleiches gilt, sofern ein entsprechender Änderungsantrag aus der Mitte des Landtags zu einem Gesetzentwurf der Landesregierung eingebracht wird. Unabhängig davon sieht § 5 Abs. 2 KomBetG vor, dass bei Gesetzentwürfen der Landesregierung die kommunalen Spitzenverbände angehört werden können, was nach der Beobachtung des Verfassers dem üblichen Verfahren entspricht. Bei den öffentlichen Anhörungen vor dem federführenden Ausschuss des Landtags (in der Regel der Innenausschuss) sind gemäß § 5 Abs. 3 KomBetG zunächst die Spitzenverbände anzuhören, bevor alle weiteren Sachverständigen die Möglichkeit für eine Stellungnahme erhalten.

Öffentliche Anhörungen im Hessischen Landtag unter Beteiligung der kommunalen Spitzenverbände fanden in den Jahren 2025 und 2026 etwa zur Änderung der Hessischen Bauordnung, zur Anpassung der Besoldungsordnung der Beamten sowie zur Änderung kommunalrechtlicher Vorschriften statt.^[56]

Im Rahmen des Art. 137 Abs. 6 Hessische Verfassung (HVerf), dem so genannten Konnexitätsprinzip, ermittelt eine Kommission jährlich die durch neue oder veränderte Aufgabenübertragungen an die kommunalen Gebietskörperschaften entstehenden Mehrbelastungen oder Entlastungen. Gemäß § 2 Abs. 1 des Gesetzes zur Sicherstellung der Finanzausstattung von Gemeinden und Gemeindeverbänden gehört der Kommission je ein Mitglied der kommunalen Spitzenverbände an. Außerdem gehören der Kommission an: der Präsident des Landesrechnungshofes als Vorsitzender, drei Mitglieder der Landesregierung (darunter mindestens ein Mitglied aus dem Finanzministerium) sowie zwei finanzwissenschaftlich erfahrene Mitglieder, die unter anderem im Einvernehmen mit den kommunalen Spitzenverbänden durch den Präsidenten des Landesrechnungshofs berufen werden.

Der Landesgesetzgeber hat einige Gremien bestimmt, in denen die kommunalen Spitzenverbände mitwirken dürfen: Dazu zählen der Landesbeirat für Brandschutz, Allgemeine Hilfe und Katastrophenschutz (§ 56 Hessisches Brand- und Katastrophenschutzgesetz), der Landesforstausschuss (§ 28 Abs. 3 Satz 2 Nr. 1 Buchstabe b Hessisches Waldgesetz) und die Landespersonalkommission (§ 99 Abs. 1 Satz 3 Hessisches Beamtengesetz).^[57]

Außerdem arbeiten die kommunalen Spitzenverbände in thematischen Arbeitskreisen mit, die durch die Landesregierung beziehungsweise Landesbehörden – gegebenenfalls temporär – gebildet werden.^[58]

Seit 1990 sind die drei kommunalen Spitzenverbände mit einem gemeinsamen Europabüro in Brüssel vertreten, das unter der Bezeichnung „Eurocommunale" in eine EU-weite Kooperation mit anderen kommunalen Interessenverbänden eingebunden ist.^[59]

Außerdem sind die Spitzenverbände im so genannten „Ausschuss der Regionen“ (AdR) vertreten, der gemäß Art. 300 Abs. 3 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union den regionalen und lokalen Gebietskörperschaften innerhalb der EU eine Stimme geben soll. Überwiegend entsendet Deutschland in den AdR jedoch Ländervertreter: Von den 24 deutschen Sitzen im AdR sieht § 14 Abs. 2 Satz 2 des Gesetzes über die Zusammenarbeit von Bund und Ländern in Angelegenheiten der Europäischen Union nur drei für die kommunalen Spitzenverbände vor.^[60] Überdies handelt es sich beim AdR nicht um eine „dritte Kammer“ der EU-Institutionen, sodass er kein Gesetzgebungsorgan ist. Vielmehr handelt es sich um eine organunterstützende, beratende Einrichtung.
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Eine wichtige Rolle für die Arbeit der kommunalen Spitzenverbände spielt die Öffentlichkeitsarbeit. Dabei setzen alle drei unterschiedliche Schwerpunkte, um mit ihren Themen eine möglichst breite Öffentlichkeit zu erreichen. Außerdem dient die Öffentlichkeitsarbeit der internen Information ihrer Mitglieder^[62].

Während der Deutsche Städtetag nach einer empirischen Analyse besonders intensiv den Weg über klassische Pressemitteilungen geht, produziert der Deutsche Städte- und Gemeindebund eine Vielzahl an digitalen Publikationen. Im Schnitt veröffentlicht der Städte- und Gemeindebund alle 1,4 Tage eine neue Publikation.^[63] Der Deutsche Landkreistag hingegen arbeitet intensiv mit gedruckt (und teilweise als eBook) erscheinenden Publikationen, etwa mit der „Schriftenreihe Kommunalrecht“ und den darin veröffentlichten Professorengesprächen, die ebenso für diesen Lexikoneintrag eine wertvolle Quelle waren.

Sowohl der Städte- und Gemeindebund als auch der Landkreistag engagieren sich im Bereich von Fachzeitschriften. Im Jahr 1947 wurde durch den Landkreistag erstmals „Die Selbstverwaltung“ aufgelegt, seinerzeit bereits mit namhaften Herausgebern und Schriftleitern. Seit 1959 heißt sie „Der Landkreis“. Schnell etablierte sich die Fachzeitschrift als Verbandsorgan der deutschen Landkreise, mit einer dementsprechend hohen Abonnentenzahl.^[64] Bis zu seinem Ausscheiden Ende 2025 prägte vor allem der damalige Hauptgeschäftsführer des Landkreistages, Hans-Günter Henneke, die Zeitschrift maßgeblich – und ebenso die oben genannten Professorengespräche. Die Zeitschrift ist heute gekennzeichnet durch Berichte und Meinungsartikel aus ganz Deutschland zum jeweiligen Titelthema, meist von Mitgliedern der Landesregierungen und von Landräten. Die Texte erheben eher den Anspruch populärwissenschaftlicher Literatur; wissenschaftliche Texte, vor allem aus dem Bereich des Kommunalrechts, sind in „Der Landkreis“ selten zu finden.

Durch einzelne Verbandsvertreter im Herausgebergremium und in der Schriftleitung ist der Deutsche Städte- und Gemeindebund für die juristische Fachzeitschrift „Kommunaljurist“^[65] engagiert. Nach eigenen Angaben richtet sich diese Zeitschrift vor allem an Juristen in den Städten, Gemeinden, Landkreisen, Kommunalverbänden und kommunalen Unternehmen, um „den Überblick über die wichtigsten Problemfelder zu behalten“.^[66] Die Zeitschrift enthält klassische juristische Aufsätze sowie einen kuratierten Rechtsprechungsteil. Zwar muss sich der Kommunaljurist mit einer sinkenden Druckauflage auseinandersetzen,^[67] zugleich ist er Bestandteil der Datenbank von „Beck-Online“ in mehreren abonnierbaren Online-Modulen, darunter dem bundesweit bedeutenden „Hochschulmodul“. Dadurch sind die Inhalte des Kommunaljuristen einem breiten, wissenschaftlich orientierten Publikum zugänglich.

Der Hessische Städte- und Gemeindebund gibt die Fachzeitschrift „Hessische Städte- und Gemeinde-Zeitung“ heraus. Sie erscheint monatlich und umfasst neben juristischen Aufsätzen und Erfahrungsberichten aus der Praxis Verbandsnachrichten sowie Literaturhinweise. Außerdem werden für die kommunalen Verwaltungen wichtige Gerichtsentscheidungen abgedruckt. Die Fachzeitschrift erfreut sich gelegentlicher wissenschaftlicher Rezeption und wird vor allem in hessischen Rathäusern gelesen. Ergänzt wird die Zeitung durch einen noch häufiger erscheinenden „Eildienst“.

Durch ihre Öffentlichkeitsarbeit erweitern alle drei kommunalen Spitzenverbände ihre Interessenvertretung in verschiedene Felder, um so Themen zu setzen. Die Pressemeldungen führen dazu, dass die Positionen der Spitzenverbände gelegentlich in den Medien aufgegriffen werden und dadurch zusätzliches Gewicht erhalten. Nach Ansicht des Verfassers sind die Verbände jedoch – zumindest punktuell – im Besonderen durch ihre Fachzeitschriften erfolgreich. Sie können dadurch zielgerichtet Themen auf die Agenda setzen und schaffen zugleich einen Raum für einen öffentlichen Diskurs über rechtswissenschaftliche Fragestellungen oder sonstige Themen der Kommunalwissenschaft.

Eine wichtige Aufgabe der kommunalen Spitzenverbände ist es, die Mitgliedskommunen in konkreten Fragen zu beraten. Dafür können sich die Mitglieder direkt an die jeweiligen Geschäftsstellen wenden und erhalten beispielsweise durch die Juristen der Spitzenverbände kommunalrechtliche Einschätzungen.

Wie bereits im vorherigen Abschnitt festgestellt wurde, übernehmen die Vertreter der kommunalen Spitzenverbände zahlreiche publizistische Aufgaben. Dazu gehört beispielsweise auch, sich aktiv in die Bearbeitung von Gesetzeskommentaren einzubringen.^[68] Sie besitzen folglich in den meisten Fällen eine hohe Expertise und können die Kommunen zielgerichtet unterstützen. Dies betrifft etwa Rechtsfragen, die in Gemeindevertretungen aufgeworfen wurden, oder Details bei der Satzungserarbeitung.

Die juristische Beratung trifft als Aufgabe besonders auf den Hessischen Städte- und Gemeindebund zu: Viele kleinere Gemeinden können sich keine eigenen Juristen als Beschäftigte leisten, sodass sie die Rechtsberatungen des Spitzenverbandes in Anspruch nehmen.^[69] Gemäß § 47 Abs. 2 Satz 2 Nr. 5 Verwaltungsgerichtsordnung dürfen die Spitzenverbände ihre Mitglieder verwaltungsgerichtlich als Prozessbevollmächtigte vertreten, wovon der Hessische Städte- und Gemeindebund gemäß § 3 Satz 2 Nr. 9 seiner Satzung Gebrauch macht; gleichermaßen gilt dies gemäß § 3 Satz 2 Nr. 10 für Verfahren vor den Sozial-, Finanz- und Arbeitsgerichten^[70].

Die kommunalen Gebietskörperschaften können sich bei kommunalen Grundrechtsklagen durch einen kommunalen Spitzenverband als Beistand vertreten lassen. Wie der Hessische Staatsgerichtshof als Landesverfassungsgericht im Dezember 2010 entschied, gelten die Spitzenverbände als „andere Person“ im Sinne des § 20 Abs. 1 Satz 4 Staatsgerichtshofsgesetz. Der Wortlaut beschränke sich, so das Gericht, nicht auf natürliche Personen, sondern umfasse ebenso juristische Personen, worunter die Spitzenverbände fallen.^[71]

Seinerzeit vertrat der Hessische Städtetag mehrere Gemeinden in einem Verfahren im Zusammenhang mit dem Konnexitätsprinzip (Art. 137 Abs. 6 HVerf). Der Städtetag verfüge nicht nur über rechtliche, sondern genauso über besondere tatsächliche Sachkenntnisse auf dem Gebiet der kommunalen Selbstverwaltung, um die klagenden Gemeinden kompetent unterstützen zu können.^[72]

Seit dieser Entscheidung übernehmen sowohl der Hessische Städtetag als auch der Hessische Städte- und Gemeindebund selbst die Vertretung ihrer Mitglieder vor dem Staatsgerichtshof. Dabei handelt es sich um eine hessische Besonderheit, die in anderen Bundesländern unüblich ist. Der Hessische Landkreistag schloss sich den beiden Verbänden bislang nicht an und setzte gemeinsam mit klagenden Landkreisen 2011 auf externen Rechts- und Fachverstand bei einer kommunalen Grundrechtsklage.^[73]