Fraktion
Eine Fraktion ist ein Zusammenschluss von Gemeindevertretern (§ 36a HGO) in der Gemeindevertretung beziehungsweise von Kreistagsabgeordneten (§ 26a HKO) im Kreistag. Sie wirkt an der Willensbildung der kommunalen Verwaltungsorgane mit und besitzt eigene Rechte, wie das Antragsrecht.
1. Funktion und Bedeutung von Fraktionen
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Definiert wird der Begriff „Fraktion“ als die Gesamtheit der Abgeordneten einer Partei im Parlament.[1] Gleiches gilt für Wählergruppen. Außerdem können sich Mandatsträger aus unterschiedlichen politischen Organisationen zusammenschließen.
1.1. „Verparlamentierung“ kommunaler Verwaltungsorgane
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Fraktionen bündeln „die Vielfalt der Meinungen zur politischen Stimme, wählen aus und spitzen Themen als politisch entscheidbar zu“,[2] wie es das Bundesverfassungsgericht für parlamentarische Fraktionen formulierte. Sie dienen der Funktionsfähigkeit von Parlamenten.[3] Fraktionen halten Fraktionssitzungen ab, koordinieren Redebeiträge und bilden Koalitionen oder Opposition..
1.1.1. Gibt es eine Notwendigkeit für kommunale Fraktionen?
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Die Notwendigkeit von Fraktionen auf kommunaler Ebene ist umstritten: Müsste es in Gemeinden mit dem unmittelbaren Zugang zum Wähler nicht eher auf die Persönlichkeit des einzelnen Gemeindevertreters ankommen? Gerade in größeren Städten entwickeln sich die kommunalen Vertretungsorgane funktional immer mehr zu klassischen Parlamenten. Im rechtlichen Sinne sind sie das allerdings nicht.[4] All dies wirft die Frage auf: Rechtfertigt der praktische Nutzen (leichtere Mehrheitsbildung, effizientere Arbeit) den Verlust an persönlicher, direkter Vertretung der Bürger?
1.1.2. Sinn und Zweck von Fraktionen
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Fraktionen hegen den einzelnen Gemeindevertreter zwar ein, verstärken zugleich jedoch seine politische Wirkmächtigkeit.[5] In Gremien mit Dutzenden Mitgliedern hätte der einzelne, fraktionslose Gemeindevertreter nicht die Möglichkeit, systematisch seine politischen Ziele durchzusetzen. Er müsste sich politische Mehrheiten suchen und versuchen, durch sein Wort und in der Rede andere Gemeindevertreter von seiner Position zu überzeugen. Schließt er sich einer Fraktion an, gewinnt sein Wort Gewicht, lassen sich politische Ziele durch die kollektive Stärke einfacher erreichen. Allein wäre er schon zeitlich nicht in der Lage, in allen Ausschüssen und Gremien mitzuarbeiten und sich zu informieren,[6] sodass die Fraktion integrierend wirkt.
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Zugleich relativiert der Gemeindevertreter als Fraktionsangehöriger seine Freiheit, allein seiner Überzeugung zu folgen. Fraktionen verlangen den Kompromiss innerhalb der Gruppe. Fraktionen sind zwar ein Zusammenschluss von Gemeindevertretern mit gemeinsamen Grundüberzeugungen, doch kommt es in Einzelfragen immer wieder zu unterschiedlichen Bewertungen. Würde jeder Gemeindevertreter bei Meinungsverschiedenheiten bei seiner Haltung bleiben und dies in unterschiedlichen Abstimmungsverhalten resultieren, hätte sich der Sinn und Zweck der Fraktion erledigt.
1.2. Fraktionsdisziplin und Fraktionszwang
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Daher existiert die ungeschriebene Regel der Fraktionsdisziplin: Innerhalb der Fraktion wird um Positionen gerungen, doch bei Abstimmungen ist der Einzelne an die Mehrheitsentscheidung gebunden. Beispiel: Hat die Fraktion beschlossen, einem Bauvorhaben zuzustimmen, stimmen alle Fraktionsmitglieder dafür – auch wenn einzelne Mitglieder persönlich dagegen sind. Lediglich in Ausnahmefällen können Gemeindevertreter abweichend abstimmen; meistens ist dies bei Gewissensfragen der Fall.
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Rechtswidrig wäre der Fraktionszwang. Gemeindevertretern darf nicht mit dem Ausschluss aus Fraktion oder Partei gedroht werden, falls sie nicht für oder gegen ein bestimmtes Vorhaben stimmen. Dieser Zwang wäre unvereinbar mit dem Grundsatz des freien Mandats,[7] der sich aus § 35 Abs. 1 HGO ergibt.
1.3. Ausschluss von Fraktionsmitgliedern
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Allerdings können Fraktionsmitglieder bei einem nachhaltigen Vertrauensverlust ausgeschlossen werden. Näheres regeln die Geschäftsordnungen der Fraktionen. Haben sie keine Geschäftsordnung beschlossen, gelten die allgemeinen materiell-rechtlichen Maßstäbe. Bloße Meinungsverschiedenheiten genügen nicht, um Mitglieder auszuschließen.
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Ein wichtiger Grund für den Ausschluss aus einer Fraktion liegt etwa vor, wenn ein Fraktionsmitglied durch eine Abweichung in zentralen Fragen, auf die sich der politische Konsens bezieht, das Vertrauensverhältnis nachhaltig stört und damit einer weiteren Zusammenarbeit den Boden entzieht.[8] Die Gewaltandrohung gegenüber Fraktionsmitgliedern kann ebenso das Vertrauensverhältnis nachhaltig belasten und deswegen zum Ausschluss führen.[9] Kein wichtiger Grund ist die Kritik an einem Bundestagsabgeordneten derselben Partei, zumal wenn diese zutreffend ist. Sie hat keinen inhaltlichen Bezug zur Fraktionsarbeit. Parteiangelegenheiten führen nicht zum Fraktionsausschluss.[10]
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Schließlich ist der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu beachten. Vor einem Ausschluss ist zu prüfen, ob sich ein gleich gut geeignetes, milderes Mittel einsetzen lässt. Mildere Mittel sind zum Beispiel die Rüge, die Androhung des Ausschlusses oder die vorläufige Suspendierung als Fraktionsmitglied.[11]
2. Aufgaben von Fraktionen
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Die Hessische Gemeindeordnung (HGO) erkennt in § 36a die Fraktion als rechtlich selbstständigen, öffentlich-rechtlichen Zusammenschluss[14] von Gemeindevertretern an. Demnach wirken sie an der Willensbildung und Entscheidungsfindung in der Gemeindevertretung mit. Die hierzu notwendigen Unterlagen stehen nicht nur einzelnen Gemeindevertretern, sondern ebenso den Fraktionen zu.[15] Bei ihrer Aufgabenwahrnehmung dürfen Fraktionen ihre Positionen öffentlich vertreten. All dies gilt entsprechend für Landkreise, normiert in § 26a Hessische Landkreisordnung (HKO).
2.1. Parteipolitische Bedeutung
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Obwohl die Fraktionsarbeit strikt von jener der Partei zu trennen ist, haben Fraktionen doch eine erhebliche (partei-)politische Bedeutung – gerade auf kommunaler Ebene. Aufgrund ihrer begrenzten Zeit für das Ehrenamt als Gemeindevertreter findet der kommunalpolitische Alltag jenseits von Wahlkämpfen überwiegend in den Fraktionen statt, nicht in den Parteien.[16] Aus der Sicht des Wählers dominieren zudem die Fraktionen das öffentliche Bild, selten einzelne Mandatsträger. Somit sind es die Fraktionen, die dem Wähler für künftige Kommunalwahlen eine Orientierung bieten.[17] Dadurch werden sie zu „politischen Schicksalsgemeinschaften“[18].
2.2. Antragsberechtigung
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Fraktionen besitzen ein eigenes Antragsrecht (§ 58 Abs. 5 Satz 3 HGO). Das heißt, sie können eigene Vorschläge für politische Vorhaben auf die Tagesordnung der Gemeindevertretung setzen lassen oder zu bestehenden Themen Änderungen vorschlagen.
2.3. Entsendung von Fraktionsmitgliedern in Ausschüsse
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Entscheidet sich die Gemeindevertretung dazu, die Mitglieder von Ausschüssen nicht zu wählen, benennen die Fraktionen ihre Mitglieder und rufen sie auch wieder ab (§ 62 Abs. 2 HGO); dies ist der Regelfall. Hierfür sind die Ausschüsse nach den Kräfteverhältnissen der Fraktionen zu besetzen, das heißt proportional zu ihrer Mitgliederzahl.
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Benannte Ausschussmitglieder vertreten ihre Fraktion im Ausschuss. Zwar gilt ihr „freies Mandat“ (§ 35 Abs. 1 HGO) auch dann. Ihr Stimmrecht im Ausschuss ist jedoch allein mit der Fraktionsmitgliedschaft verbunden. Kein Gemeindevertreter hat einen Rechtsanspruch darauf, in einen Ausschuss entsendet zu werden. Daraus lässt sich zumindest das praktische Gebot ableiten, in Ausschüssen entlang der Fraktionslinie abzustimmen. Gegebenenfalls abweichende Meinungen können in der Sitzung der Gemeindevertretung geäußert werden.
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Ändern sich im Laufe der Wahlperiode die Verhältnisse, etwa durch Fraktionswechsel, ist dabei zu berücksichtigen, wie sich die Ausschüsse zusammensetzen (§ 62 Abs. 2 Satz 5 HGO). Dies gilt ausnahmsweise dann nicht, wenn ein Fraktionswechsel allein zum Schein erfolgt, um eine bislang nicht am Ausschuss stimmberechtigt beteiligte Fraktion einen Sitz zu ermöglichen.[19]
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Entfällt rechnerisch kein Ausschusssitz auf eine Fraktion, kann diese eines ihrer Mitglieder mit beratender Stimme in den Ausschuss entsenden (§ 62 Abs. 4 Satz 2 HGO).
2.4. Recht auf Bildung eines Akteneinsichtsausschusses
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Wenn eine Fraktion dies verlangt, ist ein Akteneinsichtsausschuss zu bilden (§ 50 Abs. 2 Satz 2 HGO).
2.5. Übersendung der Ergebnisniederschriften des Gemeindesvorstands
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Sofern die Gemeindevertretung dies beschließt, sind gemäß § 50 Abs. 2 Satz 4 HGO den Vorsitzenden der Fraktionen die Ergebnisniederschriften des Gemeindevorstands zu übersenden.
2.6. Weitere Rechte durch Geschäftsordnung
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Die Geschäftsordnung der Gemeindevertretung kann weitere Rechte für Fraktionen festlegen, soweit sie dem Gesetz nicht widersprechen. Denkbar[20] sind etwa besondere Rederechte in der Reihenfolge der Fraktionsstärke oder die bevorzugte Teilnahme von Fraktionsvertretern an Sitzungen des Ältestenrats.
2.7. Gleichberechtigung der Fraktionen bei Informationen
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Initiiert der Bürgermeister einer Gemeinde eine so genannte „interfraktionelle Runde“ mit den Vorsitzenden der Fraktionen, um sie nichtöffentlich über Vorgänge zu informieren oder diese vorzubesprechen, dürfen einzelne Fraktionen nicht von der Teilnahme ausgeschlossen werden.[21] Dies folgt aus dem generellen Recht auf Gleichbehandlung.
3. Gründung einer Fraktion
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Einzelne Gemeindevertreter können sich freiwillig[22] zu Fraktionen zusammenschließen. Dabei dürfen Gemeindevertreter jedoch nur einer Fraktion angehören. Außerdem müssen sie einen politischen Grundkonsens teilen; hierfür ist es allerdings unnötig, derselben politischen Gruppierung anzugehören.[23] Reine Zählgemeinschaften im Sinne einer „Zweckehe“ sind unzulässig.[24] Im Zweifelsfall liegt die Beweislast für den Nachweis des gemeinsamen Grundkonsens (der Homogenität) bei den beteiligten Gemeindevertretern.[25]
3.1. Mindestgröße von Fraktionen
3.1.1. Vorgaben durch das Kommunalverfassungsrecht
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§ 36 Abs. 1 Satz 4 HGO verlangt mindestens zwei, in Gemeinden mit mehr als 50.000 Einwohnern mindestens drei Gemeindevertreter, um eine Fraktion bilden zu dürfen. Die Mindestgröße von drei Gemeindevertretern bei größeren Gemeinden hatte der Gesetzgeber erst 2020 in die Gemeindeordnung eingefügt, um damit der Zersplitterung in Kleinstfraktionen in großen Kommunalparlamenten entgegenzuwirken; Sperrklauseln wie beim Bundestag als Gegenvorschlag begegneten verfassungsrechtlich erhebliche Bedenken.[26] Für Kreistage gilt nach § 26a Abs. 1 Satz 4 HKO die Mindestgröße von drei Kreistagsabgeordneten.
3.1.2. Besondere Regelungen durch Geschäftsordnung
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Die Geschäftsordnung kann eine höhere Mindestgröße festlegen. Dies wirkt sich allerdings lediglich auf künftige Fraktionen aus.[27] Außerdem darf die Mindestgröße nicht willkürlich festgelegt werden, vor allem sich nicht gezielt gegen eine bestimmte politische Gruppierung oder bestimmte Gemeindevertreter richten.[28] Sie darf allein mit der Funktionsfähigkeit des Gremiums begründet werden.[29]
3.1.3. Gruppen als Organisationsform unterhalb von Fraktionen
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Erreichen Gemeindevertreter die Mindestgröße nicht, können sie eine Gruppe bilden. Obwohl kommunalrechtlich nicht normiert, ist diese Organisationsform in der Praxis anerkannt. In der Geschäftsordnung können besondere Rechte der Gruppen geregelt werden. So gewährt etwa § 3 Abs. 1 Satz 2 der Geschäftsordnung des Kreistags im Main-Taunus-Kreis die Teilnahme eines Vertreters „jedes Zusammenschlusses von Abgeordneten unterhalb der Fraktionsstärke“ an den Sitzungen des Kreistagsvorstands (Ältestenrats). Die gesetzlichen Rechte von Fraktionen haben die Gruppen nicht.
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Die durch Geschäftsordnung sowie weitere Beschlüsse festgelegten Rechte der Gruppen müssen sich im Übrigen substantiell von Fraktionen unterscheiden. Andernfalls ergeben sich verfassungsrechtliche Bedenken, wenn eine Gruppe eine Art „Fraktion Light“ wäre und sich trotzdem an der Mindestgröße für Fraktionen messen lassen müsste.[30]
3.1.4. Keine „Ein-Personen-Fraktionen“ mehr nach der Kommunalwahl 2026
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Bis April 2025 existierte als hessische Besonderheit die Ein-Personen-Fraktion. Der Gesetzgeber strich den § 36b HGO ersatzlos, um die Arbeitsfähigkeit der Gemeindevertretung zu verbessern.[31] Wirksam wird diese Regelung mit der Konstituierung der neuen Gemeindevertretungen nach der Kommunalwahl 2026.
3.2. Formeller Gründungsakt
3.2.1. Formelle Voraussetzungen
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Zur Bildung der Fraktion bedarf es einer übereinstimmenden Willenserklärung der beteiligten Gemeindevertreter.[32] Anschließend ist diese gemäß § 36 Abs. 2 HGO dem Vorsitzenden der Gemeindevertretung und dem Gemeindevorstand mitzuteilen. Dies umfasst die Angaben zur Bezeichnung der Fraktion, die Namen ihrer Mitglieder und Hospitanten sowie des Vorsitzenden und seiner Stellvertreter. Die Mitteilung hat nicht bloß deklaratorische Bedeutung, sondern ist konstitutiv, da erst mit ihr die Fraktion ihre gesetzlichen Rechte (Antragsrecht, Benennung von Ausschussmitgliedern) ausüben kann.
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Kommt es im Laufe der Wahlperiode zu Änderungen, sind diese ebenfalls dem genannten Personenkreis mitzuteilen.
3.2.2. Keine automatische Gründung allein durch Parteizugehörigkeit
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Aus alldem folgt nicht, dass eine Fraktion allein wegen der Parteizugehörigkeit ihrer gewählten Mitglieder automatisch entstünde. Stattdessen muss es einen formalen Gründungsakt geben. In der Praxis können beispielsweise die Satzungen der Parteien regeln, wie sich eine neue Fraktion konstituiert.
3.2.3. Neugründungen während der Legislaturperiode
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Auch während der Wahlperiode können Fraktionen neu gebildet werden. Waren Streitigkeiten innerhalb einer anderen Fraktion ursächlich für die Neugründung, ist bei der rechtlichen Bewertung der Zulässigkeit der neuen Fraktion ein besonderes Augenmerk auf die notwendige Übereinstimmung in kommunalpolitischen Grundfragen zu richten.[33]
3.2.4. Freie Namenswahl
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Bei der Wahl ihres Namens ist die Fraktion frei. Lediglich irreführende Namen sind untersagt: So muss sich eine Fraktion von anderen Fraktionen abheben.[34] In der Praxis dürften die allermeisten Fraktion ohnehin den Namen ihrer Partei oder Wählergruppe tragen.
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Der bestehende Namen von Parteien darf nicht missbräuchlich von Fraktionen verwendet werden. Wird er unbefugt genutzt, darf eine Partei verlangen, dies zu unterlassen.[35]
4. Auflösung einer Fraktion
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Die Fraktion löst sich entweder automatisch mit dem Ende der Wahlperiode auf oder im Laufe der Wahlperiode, wenn die vorgesehene Mindestgröße für Fraktionen durch Austritte nicht mehr erreicht wird. Ein kurzzeitiges Unterschreiten löst die Fraktion nicht auf: Es wäre unpraktikabel, den Fraktionsstatus nach dem Ausscheiden eines ihrer Mitglieder infrage zu stellen, wenn kurze Zeit später die nachrückende Person in die Fraktion eintritt.[36] Außerdem kann sich die Fraktion durch Beschluss selbst auflösen.
5. Organe der Fraktion
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Die Fraktion besteht grundsätzlich aus der Fraktionsversammlung, dem Fraktionsvorstand und den Fraktionsarbeitskreisen. Bei kleinen Fraktionen existiert möglicherweise lediglich die Fraktionsversammlung. Um „ungestört“ ihre Meinung bilden zu können,[38] ist auf die Fraktion das Öffentlichkeitsprinzip nicht anzuwenden. Daher tagen die Organe der Fraktion grundsätzlich nichtöffentlich. Es bleibt ihnen unbenommen, etwa aus Gründen der Öffentlichkeitsarbeit einzelne Sitzungen zu öffnen.
5.1. Fraktionsversammlung (Fraktionssitzung)
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Die Fraktionsversammlung ist die Vollversammlung aller Mitglieder der Fraktion, ihr höchstes Organ[39]. Sie trifft alle wesentlichen Entscheidungen. Dazu gehören die Aufnahme und der Ausschluss von Mitgliedern sowie von Hospitanten. Ebenso wählt sie den Fraktionsvorstand und richtet Fraktionsarbeitskreise ein. Darf die Fraktion Vorsitzende innerhalb der Gemeindevertretung vorschlagen, schlägt die Fraktionsversammlung sie vor.[40] Sie berät über die politischen Positionen der Fraktion und verabschiedet Anträge, die in die Gemeindevertretung eingebracht werden. Außerdem beschließt sie über die Fraktionsgeschäftsordnung.
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Geleitet wird die Fraktionsversammlung vom Fraktionsvorsitzenden, der auch zu den Sitzungen einlädt und gegebenenfalls Gäste hinzuzieht. Er sorgt zudem für die Ordnung während der Sitzung.
5.2. Fraktionsvorstand
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Zuständig für die laufenden Geschäfte der Fraktion ist der Fraktionsvorstand. Außerdem kann er die Fraktionsversammlungen vor- und nachbereiten. Dem Vorstand gehören die von der Fraktionsversammlung dafür gewählten Mitglieder an. Dies sind meistens der Fraktionsvorsitzende und die stellvertretenden Fraktionsvorsitzenden. Denkbare weitere Positionen sind etwa der Fraktionsgeschäftsführer, der Fraktionsjustiziar, der Fraktionsschriftführer oder der Fraktionspressesprecher. Es können zudem Beisitzer ohne eine bestimmte Funktion gewählt werden.
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Der Fraktionsvorstand kann als beratende Mitglieder ständige Gäste dazu laden, denkbar sind etwa der Vorsitzende der Gemeindevertretung sowie der Bürgermeister, soweit sie derselben politischen Gruppierung angehören. Es empfiehlt sich in der Praxis jedoch, den Fraktionsvorstand im Verhältnis zur gesamten Fraktion nicht zu groß zu dimensionieren. Ein Verhältnis von 1:3, besser 1:4, ist nach Ansicht des Verfassers angemessen.
5.3. Fraktionsarbeitskreise
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Für bestimmte Themen oder Arbeitsbereiche kann die Fraktion Arbeitskreise gründen. Diese haben die Aufgabe, für ihr Themengebiet Positionen zu diskutieren und eventuell sogar Anträge vorzubereiten. Üblicherweise orientieren sich Fraktionsarbeitskreise an den Ausschüssen der Gemeindevertretung. Gerade in größeren Fraktionen bieten sich Arbeitskreise an. Denkbar ist, für jeden Arbeitskreis einen Sprecher durch die Fraktionsversammlung wählen zu lassen, der die Arbeitskreissitzungen leitet. Er könnte zudem ordentliches Mitglied des Fraktionsvorstands sein. Näheres sollte in der Fraktionsgeschäftsordnung festgelegt werden.
5.4. Teilnahme an Fraktionssitzungen durch andere Personen
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Die Fraktion entscheidet,[41] ob sie temporär oder dauerhaft weiteren Personen die Teilnahme an den Fraktionssitzungen ermöglicht. Dies umfasst neben Mitgliedern des Gemeindevorstands auch sonstige Personen (§ 36a Abs. 2 Satz 5 HGO), die üblicherweise derselben politischen Gruppe angehören. Gemeindebediensteten ist ebenfalls die Teilnahme möglich, sofern dies im Einzelfall thematisch sinnvoll ist. All diese Personen unterliegen genauso wie die Fraktionsmitglieder der Verschwiegenheitspflicht nach § 24 HGO.
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Stimmrecht in den Fraktionssitzungen haben lediglich die gewählten Gemeindevertreter. Nur sie sind demokratisch durch Wahlen legitimiert. Wie bereits geschildert, gibt es zwar das freie Mandat. Notwendigerweise orientieren sich die Mandatsträger jedoch an dem Votum ihrer Fraktion. Das Votum erhielte eine andere Qualität, wenn an ihm demokratisch nicht in gleicher Weise legitimierte Person mitwirken.[42]
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Mit einer anderen Argumentation ist das Stimmrecht von Mitgliedern des Gemeindevorstands abzulehnen. Nach § 65 Abs. 2 Satz 1 HGO kann ein Mitglied des Gemeindevorstands nicht gleichzeitig Gemeindevertreter sein. Da die Fraktion allein ein Zusammenschluss von Gemeindevertretern ist, kann dem Mitglied des Gemeindevorstands logischerweise kein Stimmrecht in der Fraktion gewährt werden. Eine anderslautende Regelung in der Fraktionsgeschäftsordnung ist unwirksam.[43]
6. Aufnahme von Hospitanten
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Fraktionslose Gemeindevertreter können als ständige Gäste[44] in die Fraktion als Hospitanten aufgenommen werden (§ 36a Abs. 1 Satz 2 HGO); dies sind in der Regel ehemalige Mitglieder anderer Fraktionen. Die Fraktion bestimmt für ihre Binnenorganisation die Rechte des Hospitanten. Angesiedelt ist der Hospitant zwischen einem vollen Mitglied und einer nicht der Fraktion angehörigen Person.[45] Er hat allerdings keine Auswirkungen auf die Kräfteverhältnisse der Fraktionen in Ausschüssen,[46] denn die Hospitanten gelten rechtlich nicht als Fraktionsmitglieder. Deshalb wechseln Gemeindevertreter in der Praxis meistens nicht als Hospitanten, sondern direkt als vollwertige Mitglieder in anderen Fraktionen. Ferner stehen dem Hospitanten weder ein Stimmrecht bei Abstimmungen noch eine Aufwandsentschädigung zu,[47] wenn er an Fraktionsorganen teilnimmt.
7. Fraktionsgeschäftsordnung
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Die Fraktion kann (und sollte) ihre innere Organisation in einer eigenen Geschäftsordnung festlegen. Dazu gehören im Besonderen Regelungen zur Aufnahme und zum Ausschluss von Mitgliedern, die Rechte und die Pflichten der Fraktionsmitglieder, die Teilnahme von Gästen, die Zusammensetzung des Fraktionsvorstands oder Aufgaben und Zusammensetzung der Fraktionsarbeitskreise. Häufig bieten die kommunalpolitischen Organisationen der Parteien Mustergeschäftsordnungen an, an denen sich die Fraktionen orientieren können.
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Da die Fraktion nach jeder Kommunalwahl neu gegründet werden muss, ist jedes Mal ebenso ein neuer Beschluss der Geschäftsordnung notwendig. Sie gilt nicht über Wahlperioden hinweg.
8. Durchführung elektronischer Sitzungen
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Für Fraktionssitzungen gilt nicht das Öffentlichkeitsprinzip (§ 52 Abs. 1 Satz 1 HGO). Daher können Fraktionen ihre Sitzungen über Videokonferenzen oder in einem hybriden Modell (online und in Präsenz) eigenverantwortlich durchführen.[51] Die Fraktionsgeschäftsordnung kann näheres festlegen.
9. Finanzielle Zuwendungen
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Um ihre Aufgaben ordnungsgemäß erledigen zu können, können den Fraktionen finanzielle Zuwendungen aus dem kommunalen Haushalt gewährt werden, die so genannten Fraktionsmittel (§ 36a Abs. 4 HGO). Die Gemeindeordnung und Landkreisordnung unterscheiden hierbei zwischen sachlichen und personellen Aufwendungen. Sie sind in einer besonderen Anlage zum Haushaltsplan darzustellen.
9.1. Zulässiger Einsatz von Fraktionsmitteln
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Sachliche Aufwendungen sind beispielsweise Büroausstattung oder Räumlichkeiten durch die Verwaltung. Der Arbeitskreis der hessischen Revisionsämter gibt hierzu jährlich aktualisiert „Empfehlungen für die bestimmungsgemäße Verwendung von Fraktionszuwendungen“ heraus. So hielten die für 2018 geltenden Richtlinien etwa Kosten für Fachzeitschriften für ebenso zulässig wie Kosten für Internet- und Telefonzugänge oder Kontoführungsgebühren. Unzulässig seien Aufwendungen für eine Weihnachtsfeier der Fraktion, für Rechtsgutachten oder gestiftete Pokale an Vereine.[52]
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Um ihre Sitzungen abhalten zu können, sind den Fraktionen grundsätzlich Räume zu überlassen. Es ist jedoch kritisch zu hinterfragen, ob dafür extra Sitzungsräume für die dauerhafte oder gelegentliche Nutzung angemietet werden sollten. Dies widerspricht dem Sparsamkeitsgebot (§ 92 Abs. 2 Satz 1 HGO). Vielmehr sind die Fraktionen auf bestehende Verwaltungsräume zu verweisen. Ebenso wenig ist ein exklusives Nutzungsrecht geboten.[53] Soweit Fraktionen vertrauliche Unterlagen sicher verwahren möchten, können ihnen abschließbare Schränke bereitgestellt werden.
9.2. Zurückhaltung bei Kosten für Öffentlichkeitsarbeit
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Unterschiedlich zu betrachten sind Kosten für die Öffentlichkeitsarbeit. Sie sind durch Fraktionsmittel erstattungsfähig, soweit sie sich auf die Willensbildung und Entscheidungsfindung in der Gemeindevertretung beziehen.[54] Kritisch beurteilt wird die Öffentlichkeitsarbeit rund um Bürgerentscheide; jedenfalls haben über Fraktionsmittel finanzierte Publikationen stets sachlich, objektiv und mit der gebotenen Zurückhaltung in Bezug auf den politischen Meinungskampf zu informieren.[55]
9.3. Kosten für Fraktionspersonal
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Die Fraktionen können finanzielle Mittel für eigenes Personal einsetzen. In der Praxis wird es darauf ankommen, wie groß eine Kommune und wie leistungsfähig sie ist. Die dafür aufzubringenden Fraktionsmittel müssen sich am faktischen Aufwand der Fraktion orientieren. Eine größere Fraktion mit 20 Mitgliedern hat grundsätzlich einen höheren Aufwand als eine kleinere Fraktion mit zehn Mitgliedern.
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Empfehlenswert ist, die Mittel für Personal auf Basis eines Schlüssels nach Fraktionsgröße zu verteilen. Der Main-Taunus-Kreis etwa gewährt Fraktionen mit vier bis fünf Kreistagsabgeordneten Kosten entsprechend einer zu 50 Prozent nach E11 TVöD eingruppierten Stelle sowie einer zu 12,5 Prozent nach E6 TVöD eingruppierten Stelle. Der prozentuale Anteil erhöht sich je nach Anzahl der Fraktionsmitglieder. Besteht eine Fraktion aus mindestens 26 Abgeordneten, liegt der höchst gewährte Anteil bei 100 Prozent E11 und 75 Prozent E6.[58] Die Fraktionsangestellten dürfen grundsätzlich nicht besser gestellt werden als vergleichbare Gemeindebedienstete, so ein Erlass des Hessischen Innenministeriums aus 1993.[59] Daher besteht faktisch eine Bindung an den TVöD.[60]
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Da für Gemeindevertretungen der Grundsatz der Ehrenamtlichkeit besteht, ist umstritten, für welche Zwecke Fraktionspersonal eingesetzt werden darf. Gegen politisch arbeitende Fraktionsassistenten oder Fraktionsreferenten wird unter anderem die Gefahr einer Nebenverwaltung angeführt.[61] Außerdem bestünde die Gefahr von verdeckter Parteienfinanzierung, wenn für diese Funktionen vor allem parteipolitischer Nachwuchs eingestellt und somit gefördert würde[62]. Als unbedenklich eingestuft wird jedoch die Beschäftigung von Personal, das allein Schreib- und Organisationsarbeiten erledigt.[63]
10. Rechtsbehelf für Fraktionen
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Werden die Rechte einer Fraktion verletzt, kann sie sich verwaltungsgerichtlich dagegen wehren. Sie kann allerdings nicht die Rechte der Gemeindevertretung wahrnehmen. Zum Beispiel kann sie nicht gegen einen rechtswidrigen Beschluss klagen, der Anfragen aus der Bevölkerung gegenüber dem Gemeindevorstand zulässt.[66] Vielmehr muss sie ihre eigenen Gestaltungs-, Mitwirkungs- und Teilhaberechte geltend machen.[67]