Ausschuss

Ein Ausschuss ist eine ausgewählte Gruppe von Personen, hervorgegangen aus einer größeren Versammlung, die eine besondere Aufgabe wahrnimmt.^[1] In politischen Gremien nimmt der Ausschuss eine zentrale Aufgabe wahr. Die Versammlung aller Mitglieder ist regelmäßig nicht in der Lage, einzelne Gegenstände in angemessener Zeit zu diskutieren. In den Ausschüssen können sich deswegen idealerweise Fachleute mit einzelnen Themen intensiv auseinandersetzen und sie vorberaten. Dies strafft das Verfahren.^[2] Am Ende steht häufig eine Beschlussempfehlung, an der sich das politische Gremium orientieren kann. Ein Bericht des Ausschusses ist obligatorisch.

Vorgesehen ist der Ausschuss für die Gemeindevertretung in § 62 Hessische Gemeindeordnung (HGO). Dasselbe gilt für den Kreistag in § 33 Hessische Landkreisordnung (HKO). Sie legen jeweils die Aufgaben, Mitgliederzahl und Besetzung fest. Als einziger ständiger Ausschuss ist der Finanzausschuss gesetzlich vorgegeben. Daneben ist der Wahlvorbereitungsausschuss für die Vorbereitung der Wahl eines hauptamtlichen Beigeordneten vorgesehen (§ 42 Abs. 2 Satz 1 HGO, § 38 Abs. 2 Satz 1 HKO).

Für beide kommunale Vertretungsorgane sind Ausschüsse ausdrücklich vorgesehen, um Beschlüsse vorzubereiten. Zugleich können dem Ausschuss zur abschließenden Beschlussfassung bestimmte Angelegenheiten oder bestimmte Arten von Angelegenheiten zugewiesen werden.

Die Gemeindevertretung und der Kreistag sind frei darin, die Aufgaben eines Ausschusses festzulegen. Vorausgesetzt wird allein, dass sich die Aufgaben auf die örtlichen Angelegenheiten im Sinne des Art. 28 Abs. 2 Grundgesetz beziehen.

Die Frankfurter Stadtverordnetenversammlung bildete in der Wahlperiode 2021 bis 2026 beispielsweise zwölf unterschiedliche Ausschüsse und zeigt damit die mögliche Vielfalt:^[3] Ältestenausschuss, Ausschuss für Bildung und Schulbau, Sonderausschuss für Controlling und Revision, Ausschuss für Diversität, Zusammenhalt, Beteiligung und Europa, Haupt- und Finanzausschuss, Ausschuss für Kultur, Wissenschaft und Sport, Ausschuss für Mobilität und Smart-City, Ausschuss für Personal, Sicherheit und Digitalisierung, Ausschuss für Soziales und Gesundheit, Ausschuss für Planen, Wohnen und Städtebau, Ausschuss für Klima- und Umweltschutz, Ausschuss für Wirtschaft, Recht und Frauen.

Unzulässig wäre ein Untersuchungsausschuss. Das Gesetz sieht kein dem Bundestag und den Landtagen ähnelndes rechtliches Konstrukt vor, das den Mandatsträgern etwa ermöglichen würde, Zeugen zu befragen. Würde ein solcher Ausschuss trotzdem gebildet, müsste der Bürgermeister/Landrat widersprechen (§ 63 HGO, § 34 HKO). Allerdings kennen sowohl die HGO als auch die HKO den Akteneinsichtsausschuss, der auf Antrag eines Viertels der Mandatsträger oder einer Fraktion gebildet wird (§ 50 Abs. 2 HGO, § 29 Abs. 2 HKO). Dieser ermöglicht es, in den Verwaltungsräumen Akten einzusehen. Seine Arbeit wird mit einem Bericht im Sinne von § 62 Abs. 1 Satz 4 HGO an das kommunale Vertretungsorgan abgeschlossen.

Die Ausschüsse können durch einen einfachen Beschluss, in der Geschäftsordnung oder in der Hauptsatzung festgelegt werden. Zwar werden Ausschüsse regelmäßig zu Beginn einer Wahlperiode gebildet und selten anschließend geändert oder neue ergänzt. Trotzdem schränken die Gemeindevertretung und der Kreistag ihre Flexibilität ein, wenn sie die Aufgaben der Ausschüsse in der Hauptsatzung festlegen.^[4] Dasselbe betrifft die Konstellation, wenn die Mitgliederzahlen der Ausschüsse in der Hauptsatzung festgelegt werden. Relevant ist dies vor allem zu Beginn einer Legislaturperiode, wenn aufgrund einer anderen Zusammensetzung der Gemeindevertretung die Ausschussmitgliederzahl angepasst werden muss, um die Mehrheitsverhältnisse abzubilden. All dies würde jeweils eine Satzungsänderung voraussetzen. Daher ist empfehlenswert, den einfachen Beschluss als niederschwellige Variante zu wählen.

Die Gemeindevertretung und der Kreistag müssen einen Finanzausschuss bilden. Sie können dem Ausschuss weitere Aufgaben übertragen. Häufig fungiert er deswegen als Haupt- und Finanzausschuss.

Gesetzlich ist ihm als zentrale Aufgabe vorgegeben, den Entwurf der Haushaltssatzung mit ihren Anlagen eingehend zu behandeln, bevor ihn das kommunale Vertretungsorgan abschließend berät und darüber beschließt (§ 97 Abs. 2 Satz 2 HGO). Er wendet dafür in der Praxis viel Zeit auf. Die Mandatsträger können in der Haushaltsberatung gegenüber der Verwaltung zahlreiche Verständnisfragen stellen und Hintergrundinformationen einholen.^[5] So werden sie in die Lage versetzt, den Haushaltsentwurf zu durchdringen und gegebenenfalls korrigierend einzugreifen. Im Ergebnis ähnelt der kommunale Finanzausschuss dem Haushaltsausschuss im Deutschen Bundestag.

Während der Corona-Pandemie wurde dem Finanzausschuss das Recht übertragen, in dringenden Angelegenheiten anstelle der Gemeindevertretung zu entscheiden.^[6] Geregelt wurde dies im mittlerweile aufgehobenen § 51a HGO. Seinerzeit war es das Ziel, größere Menschenansammlungen zu verhindern und damit die Virusverbreitung zu minimieren.^[7] Tagte nur der Finanzausschuss, musste sich ein kleinerer Personenkreis treffen. Es konnte in größeren Räumlichkeiten viel leichter einen Abstand untereinander eingehalten werden, als wenn sich die gesamte Gemeindevertretung getroffen hätte. Zugleich wurde diese Möglichkeit auf unaufschiebbare Angelegenheiten beschränkt, um der eingeschränkten Legitimation des Finanzausschusses Rechnung zu tragen. Immerhin genehmigte sich der Finanzausschuss selbst, über einen Gegenstand abschließend zu entscheiden.

Festgelegt wird die Mitgliederzahl eines Ausschusses durch das kommunale Vertretungsorgan. Dabei muss der Ausschuss die Mehrheitsverhältnisse des Vertretungsorgans abbilden (Grundsatz der Spiegelbildlichkeit).^[8] Die Mehrheit darf die Mitgliederzahl eines Ausschusses folglich nicht willkürlich in einer bestimmten Art festlegen, um damit eine bestimmte Fraktion von der Mitgliedschaft abzuhalten. Zugleich kann gerade bei einer großen Zahl von Fraktionen in kleineren Ausschüssen rechnerisch die Situation entstehen, dass auf eine einzelne Fraktion kein Sitz im Ausschuss entfällt. Dann darf die Fraktion jedoch eines seiner Mitglieder als beratendes Mitglied ohne Stimmrecht für den Ausschuss benennen (§ 62 Abs. 4 Satz 2 HGO).

Das kommunale Vertretungsorgan kann entscheiden, ob die Ausschussmitglieder von ihr gewählt oder durch die Fraktionen benannt werden.

Üblicherweise erfolgt die Benennung durch die Fraktionen, da es sich hierbei um die flexiblere Variante handelt. Werden die Ausschussmitglieder von den Fraktionen benannt, richtet sich ihre Zusammensetzung nach dem bereits dargestellten Stärkeverhältnis der Fraktionen und bildet die Mehrheitsverhältnisse ab. Die Fraktionen teilen hierzu die benannten Mitglieder dem Vorsitzenden des Vertretungsorgans mit. Die Mitglieder können jederzeit abberufen werden. Allerdings darf dies nicht willkürlich geschehen; vor allem darf ein fraktionsangehöriger Mandatsträger dadurch nicht „kaltgestellt“^[9] werden.

Mit Gesetz vom 1. April 2025 wurde das Sitzzuteilungsverfahren geändert. Anstelle des bislang angewandten Verfahrens nach Hare/Niemeyer stellte der Gesetzgeber auf das Höchstzahlverfahren nach d’Hondt um.^[10] Die hiergegen erhobene Klage der FDP-Landtagsfraktion vor dem Hessischen Staatsgerichtshof^[11] war erfolgreich. Die Verfassungsrichter erklärten jedoch lediglich die kommunalwahlrechtlichen Vorschriften für verfassungswidrig, nicht aber die 2025 vorgenommenen Begleitänderungen in der HGO. Der für die Ausschüsse maßgebliche § 62 HGO verweist seit der Änderung im April 2025 in seinem zweiten Absatz für das Benennungsverfahren auf § 22 Abs. 3 Satz 1, 2 und 4 sowie Abs. 4 KWG. Ausgeklammert wurde folglich § 22 Abs. 3 Satz 3 KWG. Dies stellte seinerzeit eine notwendige Maßnahme dar, da es im Höchstzahlverfahren nach d’Hondt nicht erforderlich ist, nach der berechneten Ganzzahl auf einzelne Wahlvorschläge entfallende Sitze in der Reihenfolge der höchsten Zahlenbruchteile weiter zu verteilen.

Unmittelbar nach dem Urteil des Staatsgerichtshofs ergab sich zunächst, dass zwar für die Sitzzuteilung der Vertretungskörperschaft nach Hare/Niemeyer zu berechnen war, für die Wahlen und Benennungen innerhalb der Gemeindevertretung und des Kreistags jedoch weiterhin d'Hondt anzuwenden gewesen ist. Der Gesetzgeber reagierte hierauf mit Anpassungen im Rahmen des sogenannten KommFlex-Gesetzes^[12] und führte auch für die gremieninternen Wahlen wieder das Verfahren nach Hare/Niemeyer ein. Aufgrund eines „redaktionellen Versehens“^[13] wurde jedoch versäumt, in § 62 Abs. 2 HGO wieder den vollständigen Verweis auf § 22 Abs. 3 KWG zu regeln. Nach dem Wortlaut wäre daher bei der Sitzzuteilung im Benennungsverfahren in Ausschüssen weiterhin d’Hondt anzuwenden. Es spricht jedoch vieles für die Auffassung^[14], dass es sich tatsächlich um ein gesetzgeberisches Versehen handelt, da der Gesetzgeber den für Wahlen maßgeblichen § 55 HGO korrigierte und Hare/Niemeyer wiedereinführte. Zudem wird angeführt,^[15] dass sich die Ausschüsse entsprechend der Gemeindevertretung zusammensetzen müssen (Grundsatz der Spiegelbildlichkeit). Unterschiedliche Sitzzuteilungsverfahren zwischen Gemeindevertretung/Kreistag und Ausschüsse können jedoch zu unterschiedlichen Zusammensetzungen führen.

All dies spricht dafür, ungeachtet des Wortlauts des § 62 Abs. 2 HGO auch beim Benennungsverfahren für Ausschüsse das Sitzzuteilungsverfahren nach Hare/Niemeyer anzuwenden. Es ist davon auszugehen, dass der Gesetzgeber dieses Versehen zu gegebener Zeit klarstellend korrigieren wird.

Werden die Ausschussmitglieder durch das Plenum gewählt statt benannt, ist die Spiegelbildlichkeit durch eine Verhältniswahl^[16] sicherzustellen.

Ändert sich etwa durch Fraktionswechsel das Stärkeverhältnis der Fraktionen, ist dies in allen rechnerisch betroffenen Ausschüssen zu berücksichtigen (§ 62 Abs. 2 Satz 5 HGO). In der Praxis könnte eine Fraktion gezwungen sein, ein Mitglied aus dem Ausschuss abzuberufen, und eine andere Fraktion darf ein weiteres Mitglied benennen. Die vorzunehmenden Änderungen betreffen grundsätzlich alle Ausschüsse; nicht allein diejenigen Ausschüsse, in denen der gewechselte Mandatsträger stimmberechtigt mitwirkte.^[17]

Ist ein Mitglied für eine Sitzung verhindert, kann es sich durch einen anderen Mandatsträger vertreten lassen (§ 62 Abs. 2 Satz 3 HGO).

In der Literatur wird diese Option kritisiert, weil es damit im Belieben des einzelnen Mandatsträgers liegt, wie die Ausschusszusammensetzung ausfällt. Eine kontinuierliche Ausschussarbeit sei so nicht möglich. Dem gegenüber wird eingewendet, ohne flexible Regelung könnte es zu wechselnden Mehrheitsverhältnissen im Ausschuss kommen.^[18]

Nicht möglich ist eine Vertretung für lediglich einzelne Tagesordnungspunkte.^[19] Auch hier greifen im Wesentlichen die bereits gegen eine generelle Ausschussvertretung angeführten Einwände. Hinzu tritt das Argument, dass es für die Sitzungsleitung schlicht nicht handhabbar wäre, wenn sie nach jedem aufgerufenen Thema erst einmal die Anwesenheit der Mitglieder prüfen müsste.

Fraktionslose Mandatsträger können ebenso wie alle sonstigen, nicht dem Ausschuss angehörigen Mandatsträger als Zuhörer teilnehmen; das gilt auch für nichtöffentliche Sitzungen (§ 62 Abs. 4 Satz 3 HGO).

Eine Besonderheit gilt für den Vorsitzenden des kommunalen Vertretungsorgans und für seine Stellvertreter: Sie besitzen nicht nur ein Recht, an allen Ausschusssitzungen teilzunehmen. Vielmehr sind sie kraft Amtes beratende Mitglieder und besitzen somit ein Rederecht.

Äußern sie sich in der Ausschusssitzung, tun sie dies in der Funktion ihres besonderen Amtes. Deshalb müssen sie parteipolitisch neutral agieren. Folglich sollten sie sich auf überparteiliche Appelle oder Verfahrensfragen beschränken. Anderes gilt, soweit der Vorsitzende oder einer seiner Stellvertreter ein Ausschussmitglied der eigenen Fraktion vertritt. Dann agiert er nicht mehr in seiner hervorgehobenen Funktion und darf sich deswegen parteipolitisch äußern.

Weiterhin kann der Ausschuss in seinem freien Ermessen diejenigen Vertreter von Bevölkerungsgruppen in der Sitzung das Wort erteilen, die von ihrer Entscheidung vorwiegend betroffen werden; ebenso gilt dies für Sachverständige (§ 62 Abs. 6 HGO).

Die Vertreter betroffener Bevölkerungsgruppen können beispielsweise lokale Interessengruppen eines Stadtteils sein.^[20] Wer ein solcher Vertreter ist und ob er legitimiert sein muss, ist gesetzlich nicht geregelt. Regelmäßig kommen jedoch nur solche Personen infrage, die zum Beispiel durch Wahl als Sprecher einer Bürgerinitiative eingesetzt wurden.^[21]

Als Sachverständige kommen zum einen die Mitarbeiter der kommunalen Verwaltung infrage. Denkbar wären der Amts-/Fachbereichsleiter oder der sachbearbeitende Mitarbeiter. Zum anderen sind als Sachverständige auch Mitglieder eines beauftragten Ingenieurbüros oder sonstiger externer Unternehmen gemeint. Ihre Rechte beschränken sich darauf, punktuell den Ausschussmitgliedern Sachauskünfte zu erteilen.^[22]

Die zentrale Aufgabe eines Ausschusses ist es, Beschlüsse vorzubereiten (§ 62 Abs. 1 Satz 1 HGO). Dafür weist der Vorsitzende des kommunalen Vertretungsorgans zunächst einen Gegenstand (Antrag) dem Ausschuss zu, häufig auf Vorschlag des Antragstellers. Die Mitglieder des Ausschusses beraten den Antrag, indem sie darüber diskutieren und gegebenenfalls Änderungen vorschlagen. Schließlich gelangen sie zu einer Beschlussempfehlung an das Vertretungsorgan.

Einem Ausschuss können durch das kommunale Vertretungsorgan eine bestimmte Angelegenheit oder bestimmte Arten von Angelegenheiten zur endgültigen Beschlussfassung übertragen werden (§ 62 Abs. 1 Satz 3 HGO). Umgekehrt kann dies auch wieder widerrufen werden. Mit der endgültigen Beschlussfassung ist gemeint, dass der Ausschuss das letzte Wort erhält und das Vertretungsorgan als Vollversammlung damit nicht mehr befasst wird.

Das Vertretungsorgan kann beispielsweise beschließen, einen bestimmten Antrag zur endgültigen Beschlussfassung an einen Ausschuss zu überweisen. Die Übertragung an den Ausschuss endet somit, sobald er darüber beraten und beschlossen hat. Alternativ kann das Vertretungsorgan festlegen, eine bestimmte Art von Angelegenheiten einem Ausschuss zu übertragen. Beispielshalber kann dem Jugendausschuss dauerhaft die Entscheidung übertragen werden, bis zu einer bestimmten Wertgrenze im Gemeindehaushalt veranlagte Fördermittel zugunsten der Jugendpflege freizugeben. Ferner könnte dies das Recht umfassen, überhaupt zu entscheiden, an welches Projekt Gelder ausgezahlt werden sollen – etwa basierend auf einer Förderrichtlinie.

Ein Ausschuss darf sich nur mit denjenigen Angelegenheiten befassen, für die auch das Vertretungsorgan zuständig wäre. Unzulässig wären beispielsweise Themen, für die der Gemeindevorstand verantwortlich zeichnet. Außerdem dürfen keine Angelegenheiten nach § 51 HGO in den Gemeinden oder nach § 30 HKO in den Landkreisen übertragen werden. Dazu gehören etwa die nach dem Gesetz vorzunehmenden Wahlen oder der Erlass, die Änderung sowie Aufhebung von Satzungen.

Sobald ein Ausschuss gebildet wird, lädt der Vorsitzende des kommunalen Vertretungsorgans zur konstituierenden Sitzung ein. In dieser wählt der Ausschuss aus seiner Mitte einen Vorsitzenden. Dieser übernimmt fortan die Funktion als Ausschussvorsitzender: Er lädt zu den Sitzungen ein, legt die Tagesordnung fest und sorgt für einen geordneten Sitzungsablauf.

Die Formulierung „aus ihrer Mitte“ werde ein Vorsitzender gewählt, setzt voraus, dass der entsprechende Gemeindevertreter entweder in den Ausschuss gewählt oder durch seine Fraktion benannt wurde. Gemeindevertreter mit beratender Stimme können folglich nicht zu Ausschussvorsitzenden gewählt werden.^[23] Gewählt wird der Vorsitzende nach den Grundsätzen der Mehrheitswahl (§ 55 HGO). Widerspricht niemand, kann durch Zuruf oder Handaufheben abgestimmt werden (§ 55 Abs. 3 Satz 2 HGO). Im Übrigen wird schriftlich und geheim gewählt. Dieselbe Systematik gilt für den oder die stellvertretenden Ausschussvorsitzenden. Ist mehr als ein Stellvertreter vorgesehen, so handelt es sich um mehrere gleichartige unbesoldete Stellen, sodass nach der Verhältniswahl gewählt wird; in diesem Fall ist die schriftliche und geheime Wahl zwingend.

Es gibt für die Ebene der kommunalen Vertretungsorgane keinen Rechtsanspruch der Minderheitsfraktionen, Ausschussvorsitzende oder deren Stellvertreter stellen zu dürfen. Letztlich entscheidet die Mehrheit, wer zum Vorsitzenden gewählt wird. Es ist daher legitim, wenn die Mehrheit die Vorsitzende und ihre Stellvertreter aus den eigenen Reihen besetzt. Gleichwohl kann es politisch klug sein, die Minderheit mit solchen Aufgaben zu betrauen.^[24] So übernimmt im Bundestag traditionell die stärkste Oppositionsfraktion den Vorsitz im Haushaltsausschuss.^[25] Das Pendant in den Kommunen ist der Finanzausschuss.

Anders als für die Gemeindevertretung und den Kreistag (§ 56 Abs. 1 Satz 2 HGO) können weder die einzelnen Mandatsträger noch einzelne Fraktionen verlangen, dass eine Ausschusssitzung einberufen wird. Nach § 62 Abs. 5 HGO gelten zwar mehrere Vorschriften des Vertretungsorgans sinngemäß für die Ausschüsse. Der § 56 HGO ist indes von der Aufzählung nicht erfasst. Gleichwohl kann das Vertretungsorgan ein solches Recht einführen. Da damit die Rechte aus dem Kommunalverfassungsrecht jedoch erweitert werden, muss dies ausdrücklich in der Geschäftsordnung geregelt werden.