Niederschrift

Über die wesentlichen Inhalte der Verhandlungen eines kommunalen Gremiums ist eine Niederschrift anzufertigen. Synonym wird in der Praxis häufig der Begriff „Protokoll“ verwendet. Ziel der Niederschrift ist es, festzuhalten, welche Beschlüsse gefasst beziehungsweise welche Entscheidungen getroffen wurden.^[1]

Bei einer Niederschrift handelt es sich um eine öffentliche Urkunde im Sinne des § 415 Zivilprozessordnung (ZPO). Sie hat damit Beweiskraft. Die erhöhte Beweiskraft in juristischen Auseinandersetzungen bezieht sich jedoch allein auf die gesetzlich für die Niederschrift vorgegebenen oder zugelassenen Inhalte,^[2] soweit die Urkunde ordnungsgemäß unterschrieben wurde.^[3] Wird der Gegenbeweis erbracht, dass die Urkunde unrichtig ist (§ 415 Abs. 2 ZPO), bleiben die in der Sitzung zustande gekommenen Beschlüsse gleichwohl rechtmäßig.^[4] Anderes gilt jedoch für eine in einer Sitzung beschlossene Satzung: In diesem Zusammenhang führen unrichtige Niederschriften zur Rechtswidrigkeit der Satzung. Satzungen sind rechtsetzend und können in die Rechte von Bürgern eingreifen, daher gelten für sie besondere formelle Voraussetzungen, wozu eine ordnungsgemäße Niederschrift gehört. Die Niederschrift gehört deswegen nicht zu den Tatbeständen, die nach § 5 Abs. 4 HGO beim Zustandekommen von Satzungen als unbeachtlich gelten.

Gesetzlich wird die Niederschrift in § 61 Hessische Gemeindeordnung (HGO) normiert. Der Paragraph adressiert zunächst allein die Gemeindevertretung, für deren Sitzungen Niederschriften anzufertigen sind.

Zugleich ist die Niederschrift durch Normverweise auf § 61 HGO für weitere kommunale Gremien anwendbar: Für die Ausschüsse der Gemeindevertretung gemäß § 62 HGO, für den Kreistag samt seinen Ausschüssen gemäß §§ 32, 33 Hessische Landkreisordnung (HKO), für den Gemeindevorstand gemäß § 69 HGO, den Kreisausschuss gemäß § 42 HKO sowie für die Ortsbeiräte gemäß § 82 HGO.

Beim Ausländerbeirat fehlt ein entsprechender Normverweis. § 87 Abs. 3 Satz 1 HGO bestimmt lediglich, dass der Ausländerbeirat seine inneren Angelegenheiten durch eine eigene Geschäftsordnung selbst regeln kann. Verzichtet er jedoch darauf oder ist diese nicht erschöpfend genug, so gelten die für den Geschäftsgang der Gemeindevertretung maßgeblichen Vorschriften der HGO und die Bestimmungen der Geschäftsordnung der Gemeindevertretung entsprechend (§ 87 Abs. 3 Satz 2 HGO). Da der Ausländerbeirat nach § 88 HGO für einzelne Vorhaben beteiligungspflichtig ist und er zu diesen Stellungnahmen abgibt, ist es notwendig, ebenso für Sitzungen des Ausländerbeirats eine Niederschrift anzufertigen.^[5] Der Ausländerbeirat kann sich demzufolge der Pflicht zur Anfertigung einer Niederschrift nicht entziehen.

Ebenso existieren keine Normverweise für die Beiräte nach § 8c HGO und § 8a HKO. Anders als beim Ausländerbeirat ist für diese Beiräte eine anzufertigende Niederschrift jedoch nicht obligatorisch. In der jeweiligen Satzung kann das kommunale Vertretungsorgan zugleich eine Niederschrift vorsehen.

Durch § 61 Abs. 1 Satz 2 HGO wird der Mindestinhalt einer Niederschrift festgelegt. Demnach muss ersichtlich sein, wer in der Sitzung anwesend war, welche Gegenstände verhandelt wurden, welche Beschlüsse gefasst und welche Wahlen vollzogen worden sind. Die Abstimmungs- und Wahlergebnisse sind festzuhalten.

Es ist festzuhalten, welche Gemeindevertreter sowie welche Mitglieder des Gemeindevorstands und der Aufsichtsbehörde gemäß § 132 Satz 2 HGO an der Sitzung teilgenommen haben. Praktischerweise kann hierzu entweder am Sitzungseingang eine Anwesenheitsliste ausgelegt oder während der Sitzung herumgereicht werden. Aus Beweisgründen ist es empfehlenswert, wenn jeder Teilnehmer seine Anwesenheit durch eine Unterschrift bestätigt; dies ist jedoch keine gesetzlich zwingende Voraussetzung. Es besteht keine Notwendigkeit, Verwaltungsmitarbeiter, Gäste und Zuhörer unterschreiben zu lassen.

Verlässt ein Gemeindevertreter oder Mitglied des Gemeindevorstands wegen Befangenheit (§ 25 HGO) vorübergehend den Sitzungssaal, ist dies in der Niederschrift mit Beginn und Ende zu dokumentieren. Ebenso ist mit Uhrzeit festzuhalten, wenn Mandatsträger verspätet eintreffen oder die Sitzung vorzeitig verlassen. Nicht notwendig ist es, die vollständige Abwesenheit einzelner Mandatsträger in der Niederschrift festzuhalten.^[6]

Der wesentliche Nutzen der Anwesenheitsdokumentation besteht im Beweiswert, um feststellen zu können, ob die Sitzung beschlussfähig gewesen ist.^[7] Ohne diese Informationen können nachträglich weder die Aufsichtsbehörde noch das Gericht diese Voraussetzung prüfen.

In der Niederschrift werden die verhandelten Gegenstände der Sitzung dokumentiert. Hierzu ist die beschlossene Tagesordnung darzulegen. Es genügt jedoch nicht, anschließend lediglich die Ergebnisse (Abstimmungs- und Wahlergebnisse zu Beschlüssen und Wahlen) in der Niederschrift aufzunehmen. Ein reines Ergebnisprotokoll wird den gesetzlichen Anforderungen nicht gerecht. Dies ergibt sich bereits aus dem Wortlaut des § 61 Abs. 1 Satz 1 HGO, wonach über den wesentlichen „Inhalt“ der Sitzung eine Niederschrift zu fertigen ist.^[8] Allerdings wird gesetzlich ebenso wenig ein Wortprotokoll vorausgesetzt;^[9] gleichwohl kann ein solches im Wege der Geschäftsordnungsautonomie der Gemeindevertretung in der Geschäftsordnung vereinbart werden.

Es obliegt folglich dem Schriftführer, einen Mittelweg zwischen Ergebnis- und Wortprotokoll zu finden und die unbestimmte gesetzliche Umschreibung von „wesentlicher Inhalt der Verhandlungen“ auszufüllen. Im Ergebnis ist eine gedrängte Wiedergabe des Sitzungsverlaufs zu empfehlen,^[10] aus der die entscheidenden Argumente hervorgehen. Der einzelne Gemeindevertreter hat keinen Anspruch darauf, seine Erklärungen wörtlich wiederzugeben.^[11] Er kann jedoch verlangen, dass sein Abstimmungsergebnis ausdrücklich festgehalten wird (§ 61 Abs. 1 Satz 4 HGO). Im Übrigen genügt es festzuhalten, welcher Beschluss im Wortlaut gefasst wurde und wie viele Ja- und Nein-Stimmen sowie Enthaltungen es hierzu gab. Werden die Ergebnisse nach Fraktionen unterschieden, ist dies für die mediale Öffentlichkeit und die nachträgliche geschichtliche Aufarbeitung möglicherweise interessant, jedoch kommunalverfassungsrechtlich nicht notwendig.

Bei Wahlen gilt Entsprechendes: Es sind die zu vergebenden Stellen, ihre Bewerber sowie die auf die kandidierenden Personen entfallenden Stimmen zu dokumentieren. Aus der Niederschrift muss hervorgehen, ob die Wahl geheim oder offen stattfand. § 55 Abs. 3 HGO legt die geheime Wahl als Standard fest, von dem grundsätzlich lediglich bei Mehrheitswahlen abgewichen werden kann, sofern über die offene Abstimmung per Zuruf oder Handaufheben ein Konsens besteht. Dieser Konsens ist in der Niederschrift festzuhalten. Ebenso ist zu dokumentieren, welche Personen gewählt wurden.

Nicht ausdrücklich aus der gesetzlichen Norm geht hervor, dass der Tagungsort und der Tagungszeitpunkt anzugeben sind.^[12] Dies ist jedoch zwingend, um die Niederschrift eindeutig einer Sitzung zuordnen zu können. Systematisch begründet ergibt sich die Notwendigkeit zudem aus § 58 Abs. 6 HGO, wonach bereits bei der Einladung Zeit und Ort der Sitzung eindeutig zu benennen sind.

Beim Tagungszeitpunkt sind der Beginn und das Ende der Sitzung zu dokumentieren, einschließlich des Beginns und des Endes möglicher Sitzungsunterbrechungen.

Die Niederschrift wird vom Schriftführer erstellt. Dies ergibt sich zwar nicht ausdrücklich aus § 61 HGO. Allerdings nennt § 61 Abs. 2 HGO die Funktion des Schriftführers und wer als solcher gewählt werden kann. Die Wahl eines Schriftführers wäre grundlos, wenn ihm keine Aufgabe zugewiesen wäre. Nach der Definition des Begriffs „Schriftführer“ hat diese Person die hauptsächliche Aufgabe, „im jeweiligen Zusammenhang relevante Tatsachen fortlaufend zu dokumentieren, insbesondere bei Sitzungen, Konferenzen, Wahlen oder Ähnliches das Protokoll zu führen“^[13]. Es ist demnach Sinn und Zweck dieser Funktion, die Niederschrift zu erstellen. Dabei bestimmt der Schriftführer im Rahmen der Vorgaben des § 61 HGO die Inhalte der Niederschrift autonom.^[14]

Sowohl der Vorsitzende der Sitzung als auch der Schriftführer unterzeichnen die fertiggestellte Niederschrift (§ 61 Abs. 2 Satz 1 HGO). Dies ist eine notwendige Voraussetzung, um die erhöhte Beweiskraft als öffentliche Urkunde zu erlangen. Nach der überwiegenden Ansicht in der Literatur ist damit zugleich die Papierfassung der Niederschrift obligatorisch, solange der Gesetzgeber nicht ausdrücklich die elektronische Unterzeichnung zulässt.^[15] Angesichts der mittlerweile elektronischen Möglichkeiten etwa mittels Signaturen und Zertifikaten ist der Gesetzgeber jedoch gefragt, dies künftig flexibler zu regeln. Unbedenklich hingegen ist es, mittels elektronischer Geräte (etwa eines Laptops) die Sitzung zu protokollieren und die schriftliche (Papier-)Fassung zu erstellen.^[16]

Wann die Niederschrift zu unterzeichnen ist, wurde gesetzlich nicht festgelegt. Es würde sich auf den ersten Blick anbieten, dass der Vorsitzende und der Schriftführer die Niederschrift direkt unterzeichnen, sobald sie fertiggestellt wird. Dagegen spricht jedoch die ausdrückliche Möglichkeit des jeweiligen Gremiums, über Einwendungen gegen die Niederschrift zu entscheiden (§ 61 Abs. 3 Satz 2 HGO). Erfolgen Einwendungen gegen die Niederschrift, weil sie möglicherweise falsch oder unvollständig ist, könnte die Unterschrift zunächst verweigert werden.^[17]

In der Praxis empfiehlt es sich, die Einwendungsfrist abzuwarten und erst dann die Niederschrift zu unterzeichnen, nachdem das jeweilige kommunale Gremium über etwaige Einwendungen entschieden hat. Dazu erhalten deren Mitglieder die Niederschrift als Kopie entweder schriftlich oder elektronisch; letzteres heißt per E-Mail oder über ein Ratsinformationssystem. Näheres, im Besonderen der Fristzeitraum, ist gemäß § 61 Abs. 3 Satz 1 HGO in einer Geschäftsordnung festzulegen.

Einwendungen sind an den Vorsitzenden des jeweiligen Gremiums zu richten; sie können schriftlich oder – grundsätzlich – mündlich^[18] erhoben werden. Sie müssen nicht begründet werden, doch erhöht dies in der Praxis die Erfolgsaussichten. Gibt das Gremium der Einwendung statt, wird die Niederschrift entsprechend korrigiert.

Um die Niederschrift zu erstellen, können durch den Schriftführer beziehungsweise die Verwaltung Tonaufzeichnungen der Sitzung als Hilfsmittel genutzt werden. Diese Möglichkeit ergibt sich nicht aus dem Gesetz, ist jedoch anerkannt^[19]. Entsprechendes sollte in der Geschäftsordnung festgelegt werden. Werden Tonaufzeichnungen erstellt, hat jeder Mandatsträger das Recht, diese abzuhören, soweit er Einwendungen erheben möchte.^[20] Daraus entsteht jedoch kein Rechtsanspruch darauf, eine durch die Verwaltung zu erstellende Abschrift zu erhalten. Vielmehr ist der Mandatsträger selbst verantwortlich, eine Abschrift vorzunehmen oder Notizen beim Abhören der Aufzeichnungen anzufertigen.

Tonaufzeichnungen als Hilfsmittel sind ebenso in nichtöffentlichen Sitzungen zulässig.^[21]

Erstellt jemand im Zuhörerraum eine nicht genehmigte Tonaufzeichnung, handelt dieser rechtswidrig.^[22] Hierfür streitet das Hausrecht des Vorsitzenden sowie die Beschränkung in § 52 Abs. 3 HGO, unter welchen Voraussetzungen Tonaufnahmen erstellt werden dürfen.

Nicht nur den Mandatsträgern ist eine Kopie der Niederschrift zur Verfügung zu stellen. Nach § 61 Abs. 4 Satz 1 HGO muss sie ebenso den Einwohnern der Gemeinde beziehungsweise des Landkreises bereitgestellt werden. Auffällig ist, dass die Vorschrift den Nutzerkreis auf die Einwohner erstreckt und ihn nicht auf die Bürger beschränkt, obwohl nur diese berechtigt sind, die kommunalen Vertretungsorgane wie zum Beispiel die Gemeindevertretung oder den Kreistag zu wählen. Die Norm öffnet damit den Zugang bewusst über den Bürgerstatus hinaus auf alle Einwohner.

Anders als früher müssen die Niederschriften nicht mehr zur Einsicht in der Verwaltung ausliegen. Stattdessen kann die Geschäftsordnung nach § 61 Abs. 4 Satz 1 HGO vorsehen, dass die Gemeinde sie auf ihrer Internetseite veröffentlicht oder zusätzlich dort zugänglich macht. Diese Möglichkeit hat der Gesetzgeber erst 2025 geschaffen. Er orientierte sich dabei an anderen Bundesländern und verwies zudem auf mehr Informationsfreiheit und Transparenz. Die Gemeinde kann die Inhalte in einem Bürger- und Ratsinformationssystem bereitstellen.^[23]

Wird die Niederschrift im Internet veröffentlicht, sind gesteigerte datenschutzrechtliche Anforderungen zu beachten. Wie die Landesregierung in ihrem Gesetzentwurf begründete, darf die Niederschrift nicht über die nach § 61 Abs. 1 HGO zwingenden Inhalte hinausgehen.^[24] Diese Ansicht ist zu weitgehend. Vielmehr bestimmt § 61 Abs. 1 HGO lediglich Mindestinhalte; vor Ort können jedoch umfangreichere Niederschriften erstellt und durch die Geschäftsordnung vorgegeben werden. Richtig ist jedoch, dass keine personenbezogenen Daten Dritter in der Niederschrift festgehalten werden dürfen. Mandatsträger sind keine Dritten, da sie nicht als Grundrechtsträger,^[25] sondern als Repräsentanten der Bürgerschaft auftreten.^[26] Dritte sind folglich beispielsweise von Beschlüssen betroffene Personen, etwa bei Bebauungsplänen. Ebenso muss sich die öffentliche Niederschrift auf die öffentlichen Inhalte der Sitzung beziehen.^[27] Unzulässig ist es daher, Inhalte aus dem nichtöffentlichen Sitzungsteil in der öffentlichen Niederschrift zu veröffentlichen.