1. Bedeutung der Verordnungen
Der Gesetzgeber hat die kommunale Gemeindewirtschaft nicht allein an einem Ort geregelt.
Alle grundsätzlichen Bestimmungen finden sich im sechsten Teil der Hessischen Gemeindeordnung (HGO). Dieser teilt sich auf in die Abschnitte
Ergänzend finden sich zu den meisten dieser Vorschriften Hinweise des Hessischen Innenministeriums, die als Verwaltungsvorschriften erlassen wurden, zuletzt mit Stand vom 27.09.2021[1]. Sie sollen die einheitliche Anwendung der Vorschriften in der Praxis erleichtern.[2]
Die grundsätzlichen Bestimmungen werden schließlich konkretisiert in der
- Gemeindehaushaltsverordnung (GemHVO) und der
- Gemeindekassenverordnung (GemKVO).
§ 1 GemHVO konkretisiert die in § 95 HGO geregelten Bestandteile des Haushaltsplans. Die §§ 18 ff. GemHVO regeln die Deckungsgrundsätze. Die der GemHVO beigefügten Muster enthalten darüber hinaus verbindliche Vorgaben zur Gestaltung bestimmter Dokumente und Darstellungen. So legt Muster 1 die Gestaltung der Haushaltssatzung und ihrer Bekanntmachung fest, während Muster 12 den Kommunalen Verwaltungskontenrahmen vorgibt.
Die GemKVO regelt die Arbeit der Gemeindekasse (§ 110 HGO). Hierzu gehören etwa die Aufgaben der Gemeindekasse (§ 1 GemKVO) oder das Verfahren bei Kassenanordnungen (§§ 6 ff. GemKVO).
Zusammen sind beide Verordnungen wichtige Rechtsquellen für die kommunale Verwaltungspraxis. Sie sind sowohl für die täglichen Aufgaben der Gemeindekasse als auch für die Aufstellung und Ausführung des Gemeindehaushalts von Bedeutung.
2. Geplante Zusammenführung
Nunmehr beabsichtigt das Innenministerium als Verordnungsgeber, beide Verordnungen zu einer neuen Gemeindehaushalts- und Kassenverordnung (GemHKVO) zu fusionieren. Dies hat es mit dem Finanzplanungserlass 2027 angekündigt.[3]
3. Änderungen ab 1. Januar 2027 im Haushaltswesen
Durch die geplante Zusammenführung ergeben sich nicht nur Synergien; der Verordnungsgeber plant zudem mehrere inhaltliche Änderungen, die Auswirkungen auf das Haushaltswesen haben.[4]
3.1. Weniger Anlagen zum Haushaltsplan
Dem Haushaltsplan (§ 95 HGO) sind gemäß § 1 GemHVO mehrere Anlagen beizufügen. Künftig soll deren Umfang jedoch reduziert werden. Konkret ist in § 1 GemHKVO (Entwurf) geplant, die folgenden Anlagen zu streichen:
- Das Haushaltssicherungskonzept, wenn ein solches nach § 92a der Hessischen Gemeindeordnung erstellt werden muss.
- Der letzte Jahresabschluss und der letzte zusammengefasste Jahresabschluss.
- Die Wirtschaftspläne und neuesten Jahresabschlüsse der Sondervermögen, für die Sonderrechnungen geführt werden.
- Die Wirtschaftspläne und neuesten Jahresabschlüsse der Unternehmen und Einrichtungen mit eigener Rechtspersönlichkeit, an denen die Gemeinde mit mehr als 50 vom Hundert beteiligt ist.
- Der Finanzstatusbericht.
Im Finanzplanungserlass 2027 stellt das Ministerium klar, durch die Streichungen solle der Vollzug der Haushaltsplanung vereinfacht werden. Bereits im Hinblick auf die Haushaltsaufstellung für 2027 kündigt das Ministerium an, das Fehlen dieser Anlagen werde durch die Aufsichtsbehörden nicht beanstandet, obwohl die neue Verordnung noch nicht in Kraft getreten ist.[5]
3.2. Optionale Leistungsziele und Kennzahlen in den Teilhaushalten
Bislang ist es notwendig, in den Teilhaushalten gemäß § 4 Abs. 2 Satz 5 GemHVO Leistungsziele und Kennzahlen zur Messung der Zielerreichung anzugeben. Dadurch sollten die Gemeindevertreter idealtypisch entscheiden, „wie das grundsätzliche Leistungsprofil der Gemeinde aussieht und welche Teilleistungen die Gemeinde selbst oder durch Dritte erbringt“.[6] Diese Regelung stand jedoch bereits früh in der Kritik, da der einzelne (ehrenamtliche) Gemeindevertreter entweder nicht willens oder sogar intellektuell nicht in der Lage sei, „eine kommunale Gesamtstrategie auf die einzelnen Aufgabenbereiche der Gemeinde herunterzubrechen“.[7]
§ 4 Abs. 2 Satz 5 GemHKVO (Entwurf) sieht daher vor, die bisherige Soll-Regelung in eine Kann-Regelung umzuwandeln. Es ist demnach weiterhin möglich, Leistungsziele und Kennzahlen in den Teilhaushalten festzulegen, allerdings besteht hierzu keine Quasi-Pflicht mehr. Als Folgeänderungen gelten künftig auch für die allgemeinen Planungsgrundsätze gemäß § 10 Abs. 3 GemHKVO (Entwurf), für den Nachtragshaushaltsplan gemäß § 8 Abs. 1 Satz 2 GemHKVO (Entwurf) sowie für die Berichtspflicht gemäß § 28 Abs. 1 GemHKVO (Entwurf) Kann-Regelungen.
3.3. Auswirkungen der Bevölkerungsentwicklung
Ebenso wird in § 6 Abs. 2 Satz 3 GemHKVO (Entwurf) künftig nicht mehr verlangt, die voraussichtlichen Auswirkungen der Bevölkerungsentwicklung im Vorbericht darzustellen. Freiwillig kann dies weiterhin prognostiziert werden.
3.4. Weitere Erleichterungen im Vorbericht
Zwei weitere Darstellungen sollen für den Vorbericht entfallen, wie § 6 Abs. 2 Satz 2 GemHKVO (Entwurf) vorsieht:
- In welchem Umfang flüssige Mittel für Auszahlungen aus der notwendigen Inanspruchnahme von Rückstellungen eingesetzt werden sollen.
- Ob und inwieweit im Haushaltsjahr, insbesondere im Zusammenhang mit Förderprogrammen, Investitionskredite zur Finanzierung von Auszahlungen nach § 3 Abs. 1 Nr. 10 bis 17 GemHVO eingesetzt werden sollen.
3.5. Heranziehung der außerordentlichen Rücklage
Es soll Erleichterungen bei der Behandlung von Jahresüberschüssen und Jahresfehlbeträgen geben. § 25 Abs. 2 Satz 3 GemHKVO (Entwurf) sieht vor:
Ist ein vorrangig durchzuführender Ausgleich nach Satz 1 Nr. 1 nicht oder nur zum Teil möglich, darf ein Jahresfehlbetrag im ordentlichen Ergebnis vor dem Abschluss der Bücher mit der aus Überschüssen des außerordentlichen Ergebnisses gebildeten Rücklage oder mit einem sich ergebenden Überschuss im außerordentlichen Ergebnis ausgeglichen werden.§ 25 Abs. 2 Satz 3 GemHKVO (Entwurf)
Dabei ist jedoch weiterhin § 25 Abs. 4 Satz 1 GemHKVO (Entwurf) zu beachten:
Ein in der Ergebnisrechnung ausgewiesener Jahresfehlbetrag im außerordentlichen Ergebnis ist in folgender Reihenfolge zu behandeln:§ 25 Abs. 4 Satz 1 GemHKVO (Entwurf)
1. Ausgleich durch Entnahme aus der aus Überschüssen des außerordentlichen Ergebnisses gebildeten Rücklage,
2. Vortrag auf neue Rechnung.
3.6. Mehrmals jährliche Berichtspflicht
Mehrmals jährlich ist die Gemeindevertretung über den Haushaltsvollzug zu unterrichten. Diese Pflicht soll künftig in § 28 Abs. 1 GemHKVO (Entwurf) aufgeweicht werden: Aus der bisherigen Muss-Vorschrift soll eine Soll-Vorschrift werden. Ein Sollen eröffnet der Gemeinde ein Ermessen. Allerdings wirkt das Soll in der Regel wie ein Muss, denn nur in Ausnahmefällen (in atypischen Fällen) darf von der vorgeschriebenen Rechtsfolge abgesehen werden.[8] Es bedarf folglich besonderer Gründe, wenn künftig von der mehrmals jährlichen Berichtspflicht abgewichen werden soll.
3.7. Neue Muster
Bislang liegen noch keine neuen Muster vor. Zugleich sieht § 64 GemHKVO (Entwurf) als Übergangsvorschrift vor, dass für die Aufstellung der Haushaltssatzung und des Haushaltsplans für die Haushaltsjahre 2027 und 2028 sowie bei der Aufstellung der Jahresabschlüsse auf den 31. Dezember 2027 und 31. Dezember 2028 weiterhin die Muster 1-20 der GemHVO in der am 30. Dezember 2026 geltenden Fassung genutzt werden können.
4. Ausblick
Die finale Fassung der neuen GemHKVO samt ggf. aktualisierter Muster bleibt abzuwarten. Die Idee, aus bislang zwei Verordnungen eine zu machen, ist jedoch sinnvoll. Gerade im Gemeindehaushaltswesen müssen die Verwaltungen viele unterschiedliche Rechtsquellen beachten. Die neue GemHKVO bedeutet folglich dauerhaft eine Vereinfachung für die kommunale Praxis. Kurzfristig kommt auf die Gemeinden jedoch Arbeit zu, da sie sich erstens umstellen und zweitens Regelungen zum Kassenwesen in örtlichen Dienstanweisungen[9] treffen müssen.